食品安全历来是天大的事，当前食品安全监管却面临诸多挑战。在数次机构改革后，监管资源有限、监督检查低效、行政处罚无力的问题依然存在。

监管是一个整体，结构功能主义的惯性思维则促使人们把监管割裂成一个个单独事务、单一环节和单项关系来看待。

从某种意义上说，机构改革只不过把部门与部门之间的扯皮变成部门内处室之间的推诿，还可能带来机构“叠床架屋”和职能不断扩张。

这种线性监管模式难以跳出发证、检查、处罚“三板斧”，监管部门把大量精力投入到行政审批中，日常监管则强调“人海战术”，并把希望过多寄托在提高处罚力度。

然而，通过一次许可审查不能保证持续满足许可条件，通过一次检验合格无法保证批批检验合格，通过一次行政处罚更保证不了将来不犯。

在经济新常态下，传统监管模式已难以适应。重审批、轻监管、弱处罚的线性监管模式，亟待转变为宽进、巧管、重罚的整体治理体系。

释放监管资源

审批是对市场主体资质资格的一次性认可，监管则强调对各类食品生产经营行为及产品质量安全的动态监控。在传统行政审批模式下，企业提供申报材料往往以可批性为目标，法人代表未必了解和关心需承担的责任。监管部门则不得不投入大量时间和精力逐项内容审核材料，逐个现场进行勘查。

于是，不仅行政审批异化为“改作业”和“走过场”，还滋生诸多寻租空间，红顶中介也应运而生。实践中行政审批工作占据各级各类监管部门约一半行政资源，食药监局、稽查队几乎变成“审批局”和“审批队”。由于静态审批行为没有嵌入动态生产经营活动本身，审批与监管严重脱节。

简政放权是转变政府职能的先手棋。

理想的监管改革应当以审批事项的“减法”换取事中事后监管服务的“加法”，让企业主动承担起第一责任，政府从繁杂的审批事务中腾出精力专注监管。有必要将新的行政审批模式通过法律固定下来。

要培育企业的主体责任意识，必须在市场主体的人员、资金、场地、设备等微观要素上少设“路障”，在规范市场运行和企业行为的规则上多设“路标”。

一方面，监管部门向企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业清晰获知材料虚假将受到的惩罚，申请人签署承诺书后即可当场获证，从源头精简审批工作量。

另一方面，尽量减少许可项目，代之以可视化操作规范，更加注重对食品生产经营条件等动态情况掌握。监管部门在审批后结合日常监管开展食品生产经营过程的现场检查，对虚假申报材料和违规违法操作的企业按照承诺给予行政处罚。

通过推行“法人承诺制”审批模式，将事前审核与动态监督有机衔接，让企业回归到第一责任人的本色和本分，把食品安全与企业的“身家性命”牢牢捆绑在一起。

相应地，监管部门不再扮演企业的“保姆”角色，而是能够集中精力当好食品市场的“警察”。

此外，需要对法定不能省略的检查事项进行整合，在不降低标准、不放松监管的前提下实行审批事项“快准入”。

首先是关联事项同步并联审批，即“多方检查合一”。对于可同步开展审批和同时进行现场检查的相关联事项，改变过去单项逐个申报和重复审批的做法。

企业集中申报后，监管部门合并组织关联性审查或开展一次性现场检查，同时给出审批意见，从而节约大量行政资源和社会成本。

其次是前置事项和主事项组合审批，即“多环节合一”。

有些申请事项需要前置审批，以往被分割成不同环节因而所需时间较长。监管部门对这些事项进行分类组合，要求企业以主事项申报、前置事项实行承诺制认可方式提交材料，全程合为一步开展审批。最后是相近事项兼容审批，即“多证合一”。

“多合一”的本质是采取项目制方式，按照业务内在联系的逻辑而非部门间关系的逻辑调整工作流程。

例如，为解决同时经营普通食品、保健食品、药品、二类医疗器械的综合性商场一店办多证难题，将原来分别核发多张许可证改为只按要求最高的经营项目核发一张许可证，其他经营项目默认兼容。这样既能够大幅精简企业申请材料，又可以打通监管部门内部相关处室职能。

创新监管体系

基层食品药品监管部门的工作可划分为四大类：综合事务（如维护机构日常运行的公文、党务、财务、人事）、行政审批、事中事后监管、执法办案处置。

监督检查贯穿于上述各大类工作，约占全部工作量的80％。主要事由包括行政许可现场核查、日常监督检查、投诉举报查实、专项检查（如专项整治、节假日检查、重大活动保障、上级领导批示）等。

那么，监督检查的效率高吗？

上级监管部门每年都会下达年度监督检查任务，包括检查频次、覆盖率、办案数量、罚没款项等指标，并布置大量专项检查工作。

由于行政资源硬约束的限制，下级监管部门通常基于完成上级任务指标而非问题导向开展监督检查，甚至滋生“等文件、听部署”的惰性。

笔者考察了三个基层食品药品监督管理局2014年食品安全监管检查工作构成，其中日常监督检查仅占10％。由于精力十分有限，日常监督检查也缺乏深入细致全面的检查，发现风险主要集中在证照、进货查验、标签标识、过期食品等表面问题，关键风险点如非法添加、微生物超标往往难以被发现。

这种结构性缺陷还导致投诉举报和监督抽检成为违法案件线索（不包括适用简易程序的案件）主要来源，两者分别占40％和30％，而行政许可现场核查与专项检查中发现的案件线索仅占15％。

换言之，监管部门将最多的行政资源耗费在效率较低的工作上，投入与产出严重“倒挂”。

所以，应当在《食品安全法》中设置相应条款，以信息、信用体系为基础，以随机抽查、风险管理为监管手段，以大数据技术和检测技术为重要支撑，形成科学高效的事中事后监管新模式。

食品安全问题的关键在于信息不对称，信息化包括食品安全信用档案建设和监管信息公示两方面内容。可根据《食品安全法》和国务院《企业信息公示暂行条例》的规定建立统一平台，重点记录和及时公布食品生产经营主体许可备案、日常检查、监督抽检、行政处罚等信息。

这样，既可倒逼企业珍惜声誉，又能保障消费者知情权和监督权，还使之成为大数据分析的基础，让优胜劣汰的市场机制更好发挥作用。

监管部门通过上述信息的统计、分析、挖掘和深度利用，对有不良信用记录的企业增加日常监督检查频次和监督抽检频次，实现对违法违规行为的有效预警。以信息公示、信用约束和信任促进等制度，对违法失信主体在行政审批、监管执法、政府采购等方面采取相应措施，形成环环相扣的信用监管体系，实现“诚实守信一路绿灯，一处违法处处受限”。

理想的事中事后监管是以随机抽查为重点的日常监督检查，建立科学的规则和方法，采取飞行检查、问题核查、动态监督等手段，按确定的比例、规则进行随机抽查，优化细化执法工作流程。

在此基础上要完善风险管理机制，实行分类分级重点监管。

安全的本质是一种可接受的风险，由于监管资源的稀缺性，风险管理成为现代社会解决安全、健康和环保等问题的基本思路。根据全方位食品安全“审计”和全面排查风险隐患结论，制定出风险清单，确定监管重点、频次和具体措施。把有限的监管资源科学配置到危害易发频发的环节和领域。风险管理还要与风险监测评估、风险交流相结合，以乳制品、肉制品、食用植物油等大宗食品为重点，建立完善大型食品生产企业风险信息交流平台，把工作重心前移到生产经营者行为引导和案件线索发现上。

此外，可依托在日常监管中获得的食品生产经营主体、质量安全、消费投诉、商品价格、行政处罚等庞大数据库，开展大数据监管专项研究和实践，建立科学的数据分析模型。通过对数据的综合比对、分析、监测，科学筛查、及时发现涉嫌违法的生产经营主体，预警系统性、区域性异常现象。

还可以利用物联网技术建立“来源可查、去向可追、责任可究”的追溯体系。其目的是将依靠“人海战术”和“运动式”整治，片面追求覆盖率的传统监管模式，转变为建立在精细分析基础上、实现精准打击的大数据监管模式。

一些地方正在推进工商、质监、食药等部门整合，综合设置市场监管机构，实施统一的市场监管。《食品安全法》对此也应留出余地，关键是建立权责明晰、衔接顺畅、权威高效的相对集中执法办案体制。

市场主体是精于计算的理性人，越是激烈的市场竞争，信用就越是企业生存的根基和利润的源泉。因此在成熟市场经济中，行业惩罚、社会惩戒往往比行政处罚更具有威慑力。

要加大对违法违规行为的惩处力度，有必要将单纯的行政法律关系转变为行政、民事混合关系。

一方面是正面激励，建立统一的生产经营者征信系统，研究和推进将产品质量安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥其他领域对失信行为的制约作用；另一方面是负面约束。实施“黑名单”制度，通过声誉罚让失信者付出更多经济和声誉代价。

作者为国家行政学院副教授、博士