目前国际农产品供需总体基本平衡，但区域性短缺和粮食不安全问题突出，粮食危机的风险依然存在。发达国家粮食生产过剩，发展中国家供应不足，全球仍有8.42亿饥饿和营养不良人口。年度间粮食供需平衡也不稳定， 20世纪70年代初和90年代初两次世界性粮食危机已经警示，粮食危机的威胁始终没有根除。

研究结果表明，既存的世界粮食和农产品分配与贸易体系，还不能解决地区不平衡问题，不能解决世界粮食安全和主要农产品供给保障难题。

发展中国家粮食风险待解

相对有购买力的有效需求而言，国际农产品市场供给充裕，曾在相当时期内呈现供过于求的状况。尽管世界上存在大量贫困和营养不良人口，但由于缺乏必要的购买能力，其对农产品的需求不能转化为有效的市场需求，国际农产品市场在相当时期内总体呈现供过于求的状况，剩余农产品处理和国际农产品市场价格过低一直是国际社会面临的一大难题。

根据联合国贸发组织和联合国粮农组织统计数据，全球8亿人皆与过剩农产品并存，长期以来全球主要农产品实际价格水平呈下降趋势，直到近几年才因生物质能源发展开始波动走高。近十年，全球谷物生产能力相对过剩，全球谷物库存水平始终保持在粮食安全警戒线以上。

国际市场上主要农产品贸易量在生产总量中占比有限，农产品基本供给能力主要依靠国内生产来保障。全球谷物贸易占产量的比重比较低，2001年－2012年基本上保持在12％－13.5％左右的水平。相对而言，大豆、棉花和食糖等非粮食作物的贸易自由化程度较高，2013/14年度全球大豆、棉花和食糖的贸易量占产量的比重分别为38％、33％和34％。这说明，从世界范围看，重要农产品特别是粮食的供给主要依靠各国国内生产，贸易仅对全球粮食供给总量的不足15％起作用。

国际农产品市场供给集中度高，大宗农产品贸易主要被少数跨国公司掌控，具有准垄断性。

2011年全球80.9％的大米出口来自泰国、越南、印度、巴基斯坦和美国，58.7％的小麦出口来自美国、法国、澳大利亚和加拿大，65％的玉米和85.8％的大豆出口来自美国、巴西、阿根廷。棉花、食糖、羊毛的出口市场集中度也比较高，70％－80％的出口集中在前五大出口国。这使得主要出口国对国际市场拥有很强的掌控能力。全球大宗农产品贸易还具有准垄断特性，80％的粮食贸易和其他大宗农产品贸易被ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚四大跨国粮商所垄断。

受气候变化、生物质能源以及农产品资本化影响，国际农产品市场呈现不确定性、风险性加剧的态势。

灾害流行病学研究中心数据显示，2001年－2010年各国报告的自然灾害数量比前十年增加了26％，其中极端天气增加228％、洪涝灾害增加71％，这大大增加了农业生产的不确定性。生物质能源发展大幅增加了对农产品非传统需求，增强了农产品市场与能源市场的互动。而资本的大量进出农产品市场，进一步加剧了国际农产品价格波动。2008年下半年至2012年6月国际粮价已出现三次大起大落。波动幅度之大、周期之短，历史罕见。

用于生物质能源的农产品消费有较大弹性，国际农产品市场供给仍有增长潜力。

目前，全球大约12％的玉米、12％的植物油和17％的甘蔗被用于生产液态生物燃料，生产的生物能源仅占全球交通燃油的2.7％。目前，生物质能源对保障能源安全作用有限，主要国家发展一代生物质能源的目的更主要在于消耗过剩产能、拉高农产品价格，这部分农产品消费具有很大的弹性，在适当的市场条件下可调整出来用于传统消费。目前，许多国家还在实施限产和休耕政策，若农产品有效需求增加而导致价格上升，这些国家的生产潜力可得以释放。就世界农业发展可用的后备耕地和水资源而言，全球有40亿公顷的可开垦耕地，是全球现有16亿公顷耕地面积的2.5倍。即使考虑环境保护、社会经济等制约因素，全球仍有相当数量的宜开垦土地，仅巴西和阿根廷就有3亿多公顷的耕地潜力。

未来全球粮食需求增长速度将加快，发展中国家粮食安全风险加大。到2050年，世界人口将从2010年的69亿增至91亿，增长34％，届时全球70％的人口将住在城市。联合国粮农组织《2050年如何养活世界》报告分析，城镇化势必带来生活方式和消费结构的变化，谷物直接消费下降，而果蔬、肉类、乳制品和鱼类消费将增加，最终导致粮食需求的增长。报告预测，到2050年世界人均能量消耗将达到3050卡路里，比2003年－2005年能量消耗水平增长10％。

届时要实现世界粮食安全，未来几十年世界粮食总产量必须增长70％，其中发展中国家粮食产量则必须增长100％。

据专家预测，粮食需求的增加主要源于消除贫困。饥饿人口总量减少当然会增加对粮食有效需求，同时城镇化将主要发生在发展中国家，这部分对粮食需求的增长主要也是来源于发展中国家，而生产潜力主要来源于美、加、德、法和巴西、阿根廷、泰国等部分发展中国家，这意味着未来几十年大多数发展中国家的粮食进口需求可能会大幅增加，谷物进口量预计由2008年－2009年的1.35亿吨增至2050年的3亿吨。保障世界粮食安全仍将面临较大压力。

应对国际市场波动之策

我国农产品市场开放度高，近十多年来农产品贸易持续快速增长，利用国际农产品市场已经达到了相当的程度。随着价差驱动的进口不断扩大，我国农产品贸易面临保护支持政策手段缺乏、进口价格天花板效应显著增强和国际农产品市场波动对国内的传导日益加剧的三大挑战。

大宗农产品进口持续增长。近年来，我国农产品进口持续快速增长。2001年－2012年，我国农产品贸易额由279亿美元增加到1756亿美元，年均增长18％，其中进口额由118亿美元增长到1124亿美元，年均增长23％。

同时，农产品贸易逆差不断扩大，进出口结构相对较为集中，油料作物成逆差主因。

从2009年到2013年，我国农产品贸易逆差急剧扩大。2009年逆差约为129亿美元，2010年至2012年依次为231亿美元、338亿美元、489亿美元，至2013年达到511亿美元，未来逆差拉大的态势短期内不会逆转。

在我国进口农产品的分项中，比重最大的是植物油及油籽，约占全部进口农产品金额的37％。同时，在农产品净进口中，占比最大的也是植物油及油籽。净进口产品梯次增加，大宗农产品呈现全面净进口。入世后，大豆、食用植物油和棉花进口首当其冲，持续快速增长。2001年－2013年，大豆、食用植物油和棉花进口量由1394万吨、167.8万吨和19.7万吨增长到6340.5万吨、922.2万吨和450.2万吨。

近年来食糖、乳制品净进口大幅增加，主要粮食作物全部转为净进口。三大谷物已连续三年均呈净进口，谷物净进口量已连续两年超过1300万吨。当前，我国已经进入大宗农产品全面净进口阶段。

价差驱动型进口特征显著，棉糖以配额外税率进口增势强劲。

2013年我国食糖、棉花、大米（主要是籼米）进口分别达455万吨、450万吨和227万吨，其中有相当一部分不是因为国内短缺，而是受国内外差价的驱动。价差驱动下的大量进口，一方面导致了国内库存积压，另一方面对国内价格形成了显著打压，进口价格“天花板”效应显著增强。

大宗农产品进口对国内产业影响不断加深。

一方面，最大的影响在于对国内趋势价格的打压和抑制，导致产业发展缺乏必要的激励和动力。大豆、植物油、羊毛、大麦、棉花的开放度相对较高，受影响最甚。由生产规模决定，我国的生产成本与世界主要出口国差异很大。大量进口使国内价格既不能随着需求的拉动而相应提高，也不能随着生产成本的上升而有合理的上升。大豆种植比较效益因此不断下降。大豆生产萎缩，大豆的科研、推广、仓储服务等全部产业链都缺乏投入意愿，影响深远。大豆进口还对其他食用油籽价格造成了打压，给利用冬闲田种植的油菜籽产业发展带来了日益显著的影响。

另一方面，大量进口也给农产品长期供给安全带来了潜在风险。2012年大豆自给率降到18％，食用植物油自给率降到不足40％。进口与外资进入相结合，削弱了我国产业控制力和定价话语权，使我们一方面不得不为这些国外企业的垄断利润付出昂贵代价，另一方面又很难对产业进行有效调控。

如果说大豆等个别产业受到进口冲击后，还可以通过调整结构、腾出资源改种其他作物来减缓其实质性影响，那么在大宗农产品净进口范围不断扩大、进口量不断增加的情况下，农业调整结构的余地则非常有限，进口对国内产业发展的影响将更加广泛、更加深刻和更加直接。

农产品贸易面临三大挑战。一是我国农业基础竞争力不足，农业保护支持政策手段缺乏。二是国内农业生产成本快速上涨，进口价格“天花板”效应不断增强。三是国际农产品市场波动性向国内的传导加剧，确保国内供需紧平衡和市场稳定的难度增加。

建立两个市场协调配合机制

促进大宗农产品进口市场多元化，务实推进农业走出去，逐步提升对大宗农产品贸易的掌控能力。

要着力更加有效利用国际市场和资源，加强对农产品贸易的战略规划，努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链。要积极推进战略性农业国际合作，确定战略合作目标、合作重点国家、合作内容、合作策略、合作步骤和措施等，不断改善我国贸易环境，拓展贸易渠道，提升贸易水平，推进进口市场多元化。在坚持市场导向和企业自主决策的原则下，发挥企业主体作用，推动农业“走出去”。要强化政府对农产品海外营销促销的支持力度，积极促进优势农产品出口，促进农业资源配置优化。

通过股权收购、长期土地租赁等方式，在海外建立我国农产品战略基地——海外粮仓，以保证我国的粮食海外供给安全。利用我国丰富的外汇储备，参股全球大型农产品贸易公司，尤其是我国自给率较低的农产品贸易企业，以保证我国农产品进口的稳定性。

对于海外的农产品基地依据所在国的具体情况进行分类区别管理，积极创造以物易物的贸易合作方式。比如，已经成功实践的与泰国的“高铁换大米”，就是进一步夯实农产品贸易的稳定基础之举。

设立非洲土地开发及农产品生产海外研究项目，研究制定针对非洲的农产品海外基地建设战略安排。

非洲的土地资源非常丰富，大量尚未开垦的土地肥沃，如若开发，产量会非常可观。但是与在巴西、美国、加拿大等国家做粮食开发和粮食进口不同，非洲最大的实际情况是有大量人口尚徘徊在饥饿线上，如果将大量的粮食运送回国，在国际道义上恐怕很难通过，所以需要通过各类巧妙的策略设计和模式创新，以实现我国农产品海外供给和非洲国家自身粮食供给的双赢。

例如，以非洲的土地和国内的资金进行合作，在非洲投资建设主粮基地和肉类等非粮生产基地，主粮供给非洲，肉类等非粮副食供给国内，中非双方各取所需。

我国农产品供给必须依赖国内、国外两个市场，这两个市场彼此关联，互相牵制，相互影响。如何利用好两个市场的优势，发挥它们各自功能，实现两个市场的良性互动和有效互补，如何协调和配合两个市场的运行机制，最终保证我国农产品的安全有效供给，就成为独立于农产品国内外战略之外需要我们去考量的。

根据国家统计局的数据，2013年我国粮食总产量突破6亿吨实现“十一连增”，在粮食种植面积无大幅增长的情况下，实现这“十一连增“意味着粮食亩产水平在过去的十多年间不断提升，这对于土地的承载力和土壤肥力的消耗都是很大的考验。实际上，由于近些年我们对于粮食单产和总量的过度追求，导致农药、化肥等农业污染性生产资料的使用都大大超标，多地农业生产所造成的地下水污染、土壤退化等问题已经非常严重。而且边际产量逐年下降，今后为增加同样产量不得不投入更多的污染性生产资源。

在这一背景下，国内粮食供给需要有长远打算，而不能仅单纯地追求眼前产量。我们建议在国际市场的丰产年份，可以考虑多进口，实现国内外两个市场的轮动。

同时，多途径提高农民收入，有效应对国内外农产品价格差异。

由于我国部分农产品价格已经超过了进口配额关税价，国内的农产品继续大幅提价的空间有限，存在“天花板”效应。而农产品成本不断上升，农产品单产短期内难以大幅提升，这会造成从事农产品生产的农民收入难以增长，生产积极性受挫，直接导致未来农产品的供给减少，从而不得不大量进口国外的低价农产品，挤占国内市场份额，国内市场进一步萎缩，最终可能会形成一个恶性循环。

因此，只有农民的收入增长，才有可能在保持国内农产品价格平稳的情况下保证农产品的国内供给。

通过加快农民“市民化”，减少直接从事农业人口，提升农业的规模化经营水平和经营的效率。增加政府在农民社保、医疗、教育等领域的投入，以减少农民支出的负担，间接性地增加农民的实际收入。在农产品进口领域实施适度的符合国际协定的配额、关税等限制性措施。

建立农产品尤其是粮食的进口储备机制，充分利用国际农产品期货市场的套期保值功能，开展主粮及重要农产品的期货交易。在国际市场价格低时，增加多种农产品的储备供给量，从而平抑国际市场价格高时的进口量。

对于国内外两个市场供给量的比例问题，可建立农产品进口预警机制。对我国的各类重要农产品根据各自的特点结合国内外的供给状况，制定合理的自给率区间，设置自给率预警范围，尤其是对一些国际市场上供给量不大，我国需求量却较大的农产品，例如羊肉。这样可以通过一个市场来缓冲另外一个市场可能突发的供给波动问题，避免农产品供给安全失控。

本文为联办财经研究院“中国农产品供给安全战略“系列调研报告之二，执笔人许娟；课题主持人许善达；课题组成员：孙卜雷、许娟、崔红、马智良