近期，国务院发布三家政策性银行改革方案，引起社会广泛关注。
在世界范围内，绝大多数国家都有“政策性银行”，尽管名称各异，有的叫开发类金融机构（DFIs），有的叫政府赞助企业（GSEs）。最近国务院发布的改革方案，把国开行定位于开发类金融机构，把另外两家定位于政策性银行。
其实这样的分类仍然令人费解，因为两者互有交叉，很难分清伯仲。它们的共同特点，是国有金融机构（SFIs）。如果把也承担政策性功能的商业银行计算在内，SFIs的数目就更多。尤其是中印两个最大发展中国家，国有银行的占比都超过银行总资产的一半以上。据世行工作人员不完全统计，全世界由政府出钱主办的开发类金融机构，至少在500家以上。
尚无定论？
2008年金融危机前，西方各国政府和主流经济学文献，普遍对国有银行持怀疑态度。
2004年前后，世界银行中国金融项目，曾经策划在上海召开一次开发类金融机构大会，把包括国开行在内的一些先进典型召集到一起，交流经验教训。但是这一动议没有实现，主要原因是当时占有压倒性优势的观点认为，政府主导的金融机构已经处于穷途末路，应该从市场退出，让位于民营金融机构。这是因为，在大多数官办金融机构里，普遍存在治理混乱，官僚主义，裙带关系，人浮于事，效率低下和贪污腐败。由于政府的保护和干预，国有银行普遍存在道德风险和逆向选择，结果造成信贷错配，不良贷款高居不下，最后还要纳税人买单。
这种看法在2008年金融危机以后，发生了戏剧性的逆转。
人们反问：闯下滔天大祸的雷曼兄弟不就是私人银行吗？危机过后私人银行普遍惜贷，各国纷纷诉诸于设立国有银行，或者将私人银行国有化，目的在于挽救中小企业，推行逆周期的政策。中国的国有银行成为4万亿经济刺激计划的有效载体，据说也一度让以私人银行为主的美国眼热。
国有银行是否有利于维护金融稳定和促进普惠金融？2011年世界银行的金融专业人员，曾经围绕这个问题展开内部辩论，并在结束时投票。结果不出意料：参加投票的300多位金融专家里，认为国有银行能够发挥积极作用的有251人，占参加讨论人数的80％以上。
几年过去了。不知道那些当时投赞成票的人，立场是否有转变。但是一个不争的事实是，国有银行快速放贷的负面效应，已经开始显现。泰国设立的中小企业银行，去年底的不良贷款比例已接近50％。
合格股东是关键
对国有金融机构看法的游移不定，反映了一个基本事实：无论是理论和实证，都无法证明国有银行注定不如私人银行。
无论是具体国家还是在国际上，都存在不同程度的具有公共商品属性的金融产品与服务，私人银行或者不愿意或者没有能力提供，因此需要政府介入。包括世界银行和亚洲开发银行在内的多边金融机构，以及中国正在发起的亚投行，也都是政府投资兴办的。可见政府办银行不是中国独有的现象。
同时也不容否认，世界上成功的私人银行远远多于国有银行。但的确可以找出一些国有银行成功的典范，例如德国复兴信贷银行（KfW）、 南非的发展银行、加拿大的企业发展银行、新加坡的淡马锡等等。中国国家开发银行，在很多方面也可以说跻身于国际优秀开发银行之列。问题是，这些成功的案例，仍然是凤毛麟角。大多数国有的银行，无论是商业银行，还是政策性银行，不但没有达到政府的初衷，反而沦为财政的负担。
失败的国有银行各有各的原因，成功的国有银行却都有一些共同的特征。如果用一句话概括，那就是它们的公司治理、企业文化和价值观、内部控制和风险管理、薪酬激励机制等等，与私人银行并无本质差别。世界上的银行无论是国有还是私有，无论是合作制还是股份制，凡是成功的，都满足了上述的前提条件。
最主要的，是银行的股东要合格。
对于私人股东来说，这一般不是问题。虽然也有无知任性、洗钱犯罪的股东，但是绝大多数的银行投资者，知道怎么维护自己的利益。他们会选择能够代表自己利益的人组成董事会，再由董事会选择、任命、激励、监督管理者。私人股东及其选举的董事会，不会赋予管理层过多互相矛盾的任务，也不会粗暴地干预其正常经营。
如果银行体系主要由私人银行组成，监管者可以和监管对象保持距离，即所谓一胳膊长度监管（arm’s length），因此监管的有效性相对容易实现。
在这样的体制下，监管者既不寄希望于股东的政治背景，也不必因为严格执法而承受政治上的压力。相比之下，在国有银行为主体的体制下，监管者和被监管者同属于一个屋檐下，相互之间有扯不清的关系，要想实现具有独立性、专业性、公平公正的银行监管，几乎是不可能完成的使命。
跟私人所有者相比，大多数政府不是合格的股东。理论上政府是为公众谋福利的。但现实证明，政府官员往往把个人的名利地位，置于公共利益之上。有研究表明，在其他国家，政府控制的银行往往成为政治工具，为争取选民而放松信贷纪律。不少国家的政客，往往出于政治目的，为了拉选票而强迫银行对选民拖欠的贷款实行豁免。在中国倒是没有为选举而放贷的必要，但是大量的形象工程，政府项目，国企贷款，性质并无根本不同。
所以，第一要务是，政府要学做合格的股东。这说难也难，难的是政府要管住自己，不受滥用银行为短期和既得利益服务的诱惑。要知道，只要想把银行变成驯服的政策工具，可以找出无数堂而皇之的理由。但是要约束自己那双任性的手，需要有更高的水准。用当下时尚的语言，即现代国家治理的水平，包括长远的战略眼光和抵制短期诱惑、协调各方利益的能力。
政府要成为合格的股东，说易也易。易的是只要模仿私人所有者即可。
政府首先需要想清楚，大规模地控股银行，包括政策性银行，究竟要达到什么目的？如果找到商业可持续的边界，会发现即使把全部的需要都包括在内，也没必要持有和控制那么多银行。介入多少银行的股份，就成倍地承担多少风险和损失。维护金融体系的稳定，并不需要直接持股银行。政府手中还有宏观经济政策、法律框架和司法制度、金融监管以及征税的权力。政府控股的银行比例，完全没有必要维持在当前的60％以上。一个适度的比例，极有可能是最多不超过20％。
理顺所有者职能
中国目前需要梳理近年来国有金融资产管理体制改革的经验教训，在宏观战略和具体实施两个层面上，明确相关政府机构的职能定位，改变政出多门，九龙治水的局面。
具体地，应该加强而不是削弱中央汇金公司在金融领域的国家所有者代表职能，把股权管理的任务统一交给汇金，而不是分散在其他政府部门。这样，财政当局则可以集中精力制定金融国有资产的宏观和战略政策，并督促汇金公司具体落实。
最具有宏观和战略含义的任务，是尽快为三家政策性银行启动立法，确立其法律地位，明确其使命，规定其权利和任务，以及为其建立有针对性的业绩评价标准和监管框架。这些战略和政策的制定过程，应该广泛磋商和征求意见，避免造成新的扭曲。所有这些一旦确立，应及时向社会公布，形成全社会共同监督的局面，同时可以为政策性银行赢得相对稳定的良性经营环境。否则，时隔不久，政策性银行还会陷入无所适从、惶惶不可终日的境地。
但是观察最近一轮的政策性银行改革和注资的来源方式，在理顺金融领域国家所有者职能上，尚需进一步明确愿景和战略。
政府要成为合格的银行所有者，必须致力于为银行建立有效的公司治理。这也是所有成功银行的主要特征。经过多年的改革开放，包括国有银行在内的所有银行，都建立了公司治理的形式。但实质上，则离有效的公司治理相差很远。其中一大难题是，在公司治理的框架内，如何妥善处理好党委领导与董事会职责的关系，这涉及银行高管任免、重大决策机制以及内部制衡等多个方面。
按党管干部的原则，国有银行和主要股份制银行的核心高管，通常由组织部门提名。但是，一些银行高管一只眼睛看着银行的资产负债表，另一只眼睛盯着下一步的政治升迁，怎么可能心无旁骛地管理银行？
在国有和股份制银行的一些重大决策上，多年来往往是由党委会先作出决定，再交由董事会通过。有的机构索性把党委会、董事会、监事会聚在一起，以党委联席会议的名义，决定重大事务。这种做法动摇了董事会的有效性，也打破了公司治理框架内的制约平衡。
党委和董事会的决策关系尚待厘清，这有其特定的历史渊源。事实上，党政分开，政企分开，是十八届三中全会和四中全会关于建立现代国家治理、实现法治社会的一个重要内涵。具体到中国的银行业改革，如何改善党在金融机构治理框架中的作用，建立真正意义上的现代公司治理结构，仍然是一个绕不过去的坎儿。
对于政策性银行而言，由于政府是控股股东，由组织部门提名任命其高管似乎再自然不过。需要解决的问题是，如何把提名任命的权力和政策性银行经营效果的责任统一起来。避免提名任命的主体，不必为银行风险和损失承担责任的现状。
一个可行的办法是，把提名任命的权力归还给国有银行的董事会，而组织部门从政治审查的角度，出具无反对意见。
另外一个办法是，把提名任命的权力和对经营结果的责任统一起来。这样，如果银行发生重大风险和损失，或者不得不关门倒闭，提名任命高管的部门要为此承担责任，检讨政策程序中的不足，并且相应地作出改进。
此外，还可以考虑，在组织部门继续掌握提名任命权力的情况下，在董事会和管理层之间形成政治隔离。具体做法是政治任命的高管仅局限在董事会层面，取消银行行长等高管的行政级别，彻底断掉其从政的后路，消除亦官亦商造成的官商文化。这样的银行高管可以在全社会招聘，对其不再实行限薪，而是按照市场化的原则予以薪酬激励，并由金融监管当局对其准入施加严格的人品与能力测试。
只有确立了以董事会为核心的有效公司治理，才有可能在此基础上建立先进的企业文化，价值观念，有效的内部控制，以及基于市场化的薪酬激励制度。但是在所有这些环节和因素当中，最重要的还是公司治理。
如上所述，如果这些条件都达成，则政策性银行与私人银行的差异已微乎其微。届时，政策性银行的使命也就完成了。
如果上述改革得以实现，中国银行业监管者既充当裁判员，又时不时的担任教练员的局面就可改变。银行业监管当局也将摆脱事实上承担的所有者功能。如此，银行监管的有效性也就指日可待。
作者为经济学家
