后人在回望民初政局时，往往抱怨那一代人没有利用14省独立的大好时机，像美国国父们那样，平心静气好好讨论出一个新制度框架，而是匆忙返回大一统，而且还是没有至上威权的大一统，遂使“民国不如大清”渐渐成为人们无法祛除的印象。

重建统一

曾经参与民初制度构建的章太炎，也有类似抱怨。1922年，章太炎发表《大改革议》，以为民国十年战乱频仍，主要是因为各方豪杰在武昌首义后忙中出错，抛弃了君主专制，却没有构建出一个理想制度：“往者武汉倡义，各省本自为谋，因而导之，即为联邦之局，而现行约法务与此反，《天坛宪法》虽经增订，微使地方权力扩大，亦无联邦之文，其为集权专制之护符，彰彰可见。逆于国情，则桀骜者生心，而寡弱者致死，势使然也。”这个说法确实值得从制度史层面重新思索。

武昌倡义具有极强示范效应。清廷如在新军发难后一周内平定，后来的历史必将改写，湖北新军首义不过是历史上常见的军人哗变。然而，清廷此次实在无力有效处置这场危机，湖北的影响力迅即溢出。

10月22日，长沙新军发难，巡抚余诚格潜逃，湖南军政府成立；

23日，江西九江新军起义，成立九江军政府；

25日，陕西新军、会党在西安起事，组织军政府；

29日，太原新军起义，举标统阎锡山为山西都督；

31日，南昌新军起义，成立江西军政府；

11月1日，昆明新军起义，举蔡锷为都督……

不到一个月，长江流域及其以南十省已不在清廷手中，半壁江山已失。

清廷已失去整合能力，10月底的“滦州兵谏”意味着中央军不稳，迫使清廷大幅度后退：下诏罪己，发誓维新更始，实行宪政；组织新政府，永远不再让任何皇室成员进入内阁；速开党禁，以示宽大而固人心。

可以说，清廷此时改革力度前所未有，但一切都晚了，人们早已对清廷不改革、“伪改革”死心。严复不无惋惜指出：“如果一个月前做到这三条之中任何一条的话，会在清帝国发生什么样的效果啊！历史现象往往重演。这和18世纪末路易十六的所作所为如出一辙。所有这些都太迟了，没有明显效果。”

清帝国已成往事，南方独立十省究竟应该怎样做，似乎同样没有预定方案。流血奋斗十几年的革命党，没有想到此次会如此顺畅，领袖如孙中山也没有及时意识到此事与自己有关，而是滞留海外，姗姗来迟；至于新军，作为清帝国柱石，更没有想到会有一天调转枪口，对准自己的主子。历史走向了一个全新道路，政治家也只是摸着石头过河。

11月7日，鄂军都督黎元洪致电苏州程德全，商筹共同组建新政府：“现在义军四应，大局略定，惟未建设政府，各国不能承认交战团体。敝处再四筹度，如已起义各省共同组织政府，势近于偏安，且尚多阻滞之处；若各省分建政府，外国断不能于一国之内，承认无数之交战团。兹事关系全局甚大，如何自处，乞贵军政府会议赐教。”独立各省“如何自处”，是黎元洪的困惑，也是章太炎十年后反省要旨。

“仿美制宪”

十年后，章太炎认为独立各省不应匆忙重建统一，而应静下心来，像美国建国初独立各州那样，好好谈出一个宪政制度。章太炎的这个想法自有理据，但揆诸史实，实在来不及，因为在那之前十几年，国际资本加速东移，中国经济构成中的外国因素越来越大，十年前曾因义和团混乱引发东南互保。又过了十年，特别是经过自新政至宪政的政治改革，国际社会看好中国，进入中国的国际资本比例超出今日想象，中国政治在很大程度上不能不顾及这些外国资本的利益。

资本需要稳定的投资环境。自皇族内阁以来的政治风波，已使外国资本蒙受相当损失，各国政府之所以还能在武昌首义后宣布中立，是因为他们看到了中国走向共和的倾向势不可挡，而清廷在过去几年虽然赢得了政治改革的好名声，但踏实、名副其实的政治改革，几乎始终没有真正起步。这也是皇族内阁、铁路干线国有政策引发政治动荡的一个主要因素。

外国资本对政治不稳定的容忍不可能无限期，独立各省必须要找到一个新办法。11月9日，云南都督蔡锷通电各省：“窃查目前各国情状，对于各省义军，虽已认为交战团体，暂守中立，并未认为完全政府，列为国际团体。自今以后，非有集中统一之机关，即无对外活动之资格。现在长江以南渐次光复，黄河流域当必陆续反正，统一机关之急宜组织，谅为数万万同胞所共认。”

中国没有地方分治的传统，更没有联邦制经验。自安史之乱，中央集权趋于加强，其实就是要防止分裂再现。武昌首义引发各省独立给中国带来了一片全新气象，但也带来了一些实际问题，即各国能否像近一个世纪后苏联解体那样，迅即承认独立各省为独立国家？还有，独立各省是否已有独立建国的决心、能力？这些问题的答案无疑都是否定的，所以蔡锷的忧虑并非个案。黎元洪同一天（11月9日）致各省都督府通电也有类似表述，以为“非组织临时政府，内政外交，均无主体，极为可危。”

统一的中央政府肯定还要建立，但在建立前，确实应该让独立各省模仿美国13州召开制宪会议，就相关问题进行充分讨论。11月11日，江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜致电上海都督陈其美，比较详细表达了这一想法：

自武汉事起，各省响应，共和政治已为全国舆论所公认。然事必有所取，则功乃易于观成。美利坚合众国之制度，当为吾国他日之模范。美之建国，其初各部颇起争端，外揭合众之帜，内伏涣散之机，其所以苦战八年，卒收最后之成功者，赖十三州会议总机关有统一进行、维持秩序之力也。考其第一次、第二次会议，均仅以襄助各州议会为宗旨，至第三次会议，始能确立国会长治久安，是亦历史上必经之阶段。吾国上海一埠，为中外耳目所寄，又为交通便利、不受兵祸之地，急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关，磋商对内对外妥善之方法，以期保疆域之统一，复人道之和平。

程德全、汤寿潜“仿美制宪”的主张反映了中国人的心声。过去十年，不论清廷主导的宪政改革，还是革命党鼓吹的新制度，实际上都蕴含有追慕美国的因素。为达此目的，程德全、汤寿潜在通电后附有“集议方法”四条，建议“各省旧时谘议局”与“各省现时都督府”各派代表一人前往上海。如果有两省以上代表抵达，即可开议。续到者随时加入，随到随议。这就很像美国独立13州的“制宪会议”。

宪政起点

程德全、汤寿潜的通电赢得独立各省积极响应。11月14日，沪军都督陈其美通电独立各省“公举代表，定期迅赴上海，公开大会，议建临时政府，总持一切，以立国基而定大局。”

陈其美、程德全、汤寿潜等人的呼吁，体现了最富庶的东南诸省的利益，也迅即赢得了山东、广东、福建、吉林、直隶等省都督府，或谘议局赞同，相继派代表前往上海，就未来中国的政治发展制定一套制度，并为临时政府、临时国会做准备。

15日，江苏都督府代表雷奋、沪军都督府代表袁希洛、俞寰澄、朱葆康，福建都督府代表林长民、潘祖彝，在上海江苏教育总会举行会议，定名“各省都督府代表联合会”，议定会所设上海，认定武昌为民国中央政府，以鄂军都督执行中央政务。11月28日，以湖北军政府坚请，各代表集体赶往武昌，每省留一人在沪以为联络。

在武昌，各省都督府代表联合会规模续有扩大。12月2日，议决先制定《临时政府组织大纲》，并推雷奋、马君武、王正廷为起草员。第二天，各省都督府代表联合会举行会议，谭人凤、潘祖彝、谢鸿焘、雷光宇、时象晋、王正廷、孙发绪、胡瑛、邹代藩、赵彬、王竹怀、许冠尧、张其、谷钟秀、黄可权、陈毅、黄群、汤尔和、陈时夏、马君武、雷奋、陈陶遗到会，议决《中华民国临时政府组织大纲》，制宪会议以超乎想象的速度完成了一个历史性任务。

《临时政府组织大纲》经独立十省共22名都督府代表签字确认，是中华民国第一部宪法性文件，也是后来民国政治发展原点，当然也是民国政争的起点。

这部文件共四章21条，简明扼要，要言不烦。末章“附则”规定六个月内由临时大总统召集国民会议，其余三章分为“临时大总统”“参议院”“行政各部”，分别规定了各自权限、产生办法。

临时大总统由各省代表选举产生，投票权每省一票；临时大总统有统治全国、统帅海陆军的权力；经参议院同意，有宣战、媾和、缔约，任用各部部长、派遣外交使节，以及设立临时中央裁判所的权力。

参议院由各省都督府所派三名参议员组成，其职权为议决宣战、媾和、缔约，通过对行政各部首长的任命，议决政府预算、税法、币制、公债发行，议决各暂行法律、临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件。

对于参议院所议事项，临时大总统如不以为然，可在十天内交参议院复议。如复议三分之二以上参议员仍持前议，大总统应发交行政各部执行。

行政各部规定中央政府设外交、内务、财政、军务、交通五部。

《临时政府组织大纲》立法倾向非常明显，就是仿照美国总统制，将国家元首、政府行政首脑合一，各部部长对总统负责；总统对国民负责；议会与行政分离，各自独立行使职权。

大纲还有许多不严密地方，如大总统由每省一票产生；每省参议员由都督府所派。那每省都督如何产生？按照程德全、汤寿潜提议，制宪会议应首先“襄助”独立各省议会，始能确立国会长治久安。这些都是制宪会议应注意并逐步解决的问题。

就总体而言，《临时政府组织大纲》是一个不错的文件，此后如能在这个基础上修正，而不是根本颠覆，民国政治或许不会那样反复，权力也不至于那样失衡。

作者为社科院近代史所研究员