“今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展。”《中共中央关于教育体制改革的决定》开门见山地指出，对于今天很多人来说，这个论断既熟悉又陌生。

因为这个《决定》是1985年5月27日发布的，它梳理了当时中国教育的诸多问题，提出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”，由此开启了新时期中国面向现代化的教育改革，其后曲折，一言难尽。

整整30年过去了，多数的分析和判断认为，中国教育规模突飞猛进，实现了九年义务教育和高等教育大众化；但是另一方面，许多教育界人士也承认，中国的各种教育问题重重，社会批评不断，需要改进和突破之处众多。这种矛盾现象，被人们称为“中国教育之谜”，看起来似乎令人费解。

“《决定》至今仍然非常富有现实针对性。”长期研究教育问题的北京理工大学教授、国家教育咨询委员会委员杨东平接受《财经》记者专访时说，“《决定》对今天的教育改革具有极大的启示意义。”

在杨东平看来，上世纪90年代以后，中国一些具体的教育改革，事实上或多或少偏离了《决定》的方向，直到近年来才重新回到了教育体制改革的主题。

结合新的历史时期，总结国内外教育改革的得失，杨东平认为，“教育领域也要‘实现政府治理体系和治理能力的现代化’，核心就是要简政放权，改变高度集权、政府包揽过多的教育体制。”

中国当代教育改革的起点

《财经》：1985年5月27日，中共中央发布《中共中央关于教育体制改革的决定》。这个决定得到了教育界的高度评价，30年过去了，至今仍然不断有人提起这个《决定》。作为一个教育家，你怎么评价这个《决定》？

杨东平：《中共中央关于教育体制改革的决定》是30年来中国教育史上的一个重要里程碑，也是中国当代教育改革的起点。

《决定》系统地梳理了中国教育面临的问题，有两个基本判断：一是“教育工作方面的‘左’的思想影响还没有完全克服”，二是“教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转”。

今天看来，这两个判断是非常具有针对性的。因为“文革”结束之后，教育界“左”的思想影响还很严重。邓小平1983年提出教育现代化的纲领，“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，不过直到上世纪80年代中期，教育界还是相当保守的。尽管当时武汉大学、上海交大、华中科技大学等少数几个高校做了一些改革，但是就总体而言，教育还没有清除“左”的思想影响，缺乏改革进取的精神，跟不上经济社会的发展。

针对这些问题，《决定》提出，“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”。

《财经》：值得注意的是，在《中共中央关于教育体制改革的决定》出台前半年时间里，中共中央还先后发布了《关于经济体制改革的决定》和《关于科技体制改革的决定》，都强调体制问题。

杨东平：强调体制改革，是上世纪80年代改革的一个突出特点。这三个《决定》形成了一种互相支持、互相配合的改革氛围，也都反映了那个时代锐意改革的精神。

《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出，“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，逐步实行校长负责制。我们今天回过头来看，1985年提出来的这些目标还没有完全实现，有些方面还倒退了。事实上，这么多年来，教育领域很少触及体制改革，提的往往是教学改革、培养模式改革、课程改革等微观层面的改革。

《财经》：《决定》出台之后，教育改革的具体推进情况如何？

杨东平：从1985年开始，教育体制改革推进了几年。由于众所周知的原因，1989年以后停滞下来。进入90年代，教育改革发生了方向性的变化。

一个是“左”的思想影响开始回潮，夸大教育的政治功能，把教育视为意识形态的工具。尤其是在高等教育领域，《决定》提出逐步扩大高等教育规模，到本世纪末达到与国家经济实力相当的水平。但是出于意识形态的考虑，从1990年一直到1998年扩招之前，有关部门制定“稳定规模，提高质量”的方针，限制高等教育招生规模，致使高等教育发展严重滞后。

为什么会有1998年的高校扩招？一个被人们忽视的历史背景就是，高等教育的发展速度被人为地压抑了，远远不适合经济社会的需要。如果那些年能够稳步扩大高校招生规模，就有可能避免1998年之后“大跃进”式的扩招造成的一系列问题。

《财经》：许多人认为，高校扩招是中国为了应对1998年亚洲金融危机而采取的应对之策。

杨东平：亚洲金融危机是原因之一。当时中国高等教育的规模远远低于发展中国家的平均水平，甚至低于泰国、越南等比中国落后的亚洲国家，所以社会各界要求扩大高等教育规模的声音很强大，大学到了必须扩招的时候。

上世纪90年代教育改革的另一个方向性变化，就是教育市场化、产业化。1992年6月，中共中央出台了《关于加快发展第三产业的决定》，把教育列入第三产业。在市场经济大发展的背景下，教育市场化、产业化成为主旋律。

《财经》：一方面强调教育的政治化，另一方面宣扬教育市场化，这两个趋势放在一起显得非常吊诡。

杨东平：确实匪夷所思，但确实发生了，而且产生了影响深远的后果。

1993年中国政府向世界宣布，2000年在全国普及九年义务教育。由于政府教育经费不足，于是提倡社会各界共同办学。中国是“穷国办大教育”，多渠道办学本身并不是坏事，但前提是政府必须履职，不能推卸责任。问题是各级政府不愿意为教育多花钱，把教育的责任过多地转移给老百姓，所谓“人民教育人民办”，通过各种各样的方法来普及九年义务教育。

基础教育领域的“普九”、高等教育领域的大学扩招，带来了一系列问题。尤其是在教育产业化的背景下，出现了两个畸形的产品：一个是中小学的“转制学校”，就是把一批优秀的公办学校转成民办校，实行高收费，极大地改变了义务教育的性质；另一个是高校出现了“二级学院”（现在叫独立学院），其实和“转制学校”一样，也是一种假民办，通过向学生收取高额学费为母校输血。教育产业化的两个“成果”至今还没有完全消化。

中国教育面临三大问题

《财经》：新世纪以来，教育成为公众反映最强烈的社会问题，因为教育领域几乎变成了腐败重地，充满铜臭味。在时间上，这是与所谓的“教育产业化”同时发生的。

杨东平：腐败只是症状之一，教育产业化对教育品质的伤害是非常大的，导致教育成为矛盾突出的社会问题。

因此，上世纪90年代是中国教育史上一个非常特殊的发展阶段：一方面教育规模突飞猛进，基本实现了普及九年义务教育，高等教育也在很短时间里实现了大众化；另一方面，教育公平问题凸显，民怨沸腾，教育甚至被列为21世纪初的“新三座大山”之首。

《财经》：有教育官员说，老百姓那么多意见，主要原因是媒体炒作；另外一种解释是，随着基本教育需求的满足，人们对优质教育的需求提高了。

杨东平：我不同意这些说法。教育问题是客观存在的，指责批评者就是否认问题、回避问题。至于将问题归因为供求关系，其实是似是而非的。最典型的就是北京“小升初”乱象。2011年我们调查研究北京“小升初”问题时发现，一方面入学人数大幅度减少，另一方面优质教育资源大幅度增加，怎么会供求关系越来越紧张，“小升初”成为社会关注的焦点，关键就是规则和秩序出了问题，允许以分择校、以权择校、以钱择校，义务教育的基本秩序和基本准则被破坏了。

我们原来以为北京“小升初”作为一个老大难问题，很难解决。可是经过努力，北京市在去年一举扭转了“小升初”乱象。可见“非不能也，是不为也”，关键是主政者要有正确的价值观，要有行动力、领导力，敢担当。多年来对这些问题视而不见，或者绕着走，甚至形成利益集团从中寻租，当然就不可能解决问题。

《财经》：是否可以总结说，上世纪90年代以来产生的诸多教育问题，在很大程度上是由于偏离了1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》？

杨东平：不是一般的偏离，而是走向了一种经济主义的发展模式，学术化的说法是“单纯财政视角的教育改革”，就是说政府因为缺钱或不愿为教育花钱，让学校去经营创收。整个教育系统围绕着创收、营利、转制、收费等等，不亦乐乎，甚至出现了北大破墙开店的奇闻。哪个国家的教育能够以经营创收为主呢？

不过，2003年中国政府提出“以人为本”的科学发展观，对教育来说是一个重要的转折点。这种理念是对经济主义路线的一种反拨，它更为强调教育公平的价值，强调人的价值。在具体政策上，采取了取消转制学校政策、清理整顿二级学院、增加政府教育责任、实行免费义务教育等一系列措施，教育的正常秩序开始逐步恢复，教育公平逐渐成为教育政策的基本价值。

由此，政府对教育功能的认识和理解发生了很大的转变，从“人民教育人民办”转变为“办好人民满意的教育”。“文革”前的教育是以政治为中心，90年代则是以经济为中心，从政治中心和经济主义路线回归到以人为本，这当然是一种社会进步。

《财经》：确实，从2003年以来，中央文件中对于教育的解释完全不一样了。和过去空洞地讲教育的重要性不同，现在强调教育是民生事业，关系到每一个人的基本权利。

杨东平：在政府工作报告中，也不再把教育和文化放在一起讨论，而是把教育放在民生事业的部分，和医疗、养老社会保障相提并论。不再过分强调教育的国家主义价值，而是强调教育关系每一个儿童、关系千家万户的民生性质，重视公众的满意度。这是一种返璞归真，教育回到了它的原点。当然，这只是在理论上，还没有变成普遍的社会现实。

近些年来，整个中国教育的内外环境、供求关系发生了一个转折性的变化。多年来困扰中国教育的极端短缺、极端贫困的阶段基本过去了。所以，我们比过去更有条件去追求理想的教育。

《财经》：但是很多人并没有感觉或意识到这些变化，十几年来社会舆论对于教育的批评也并没有减弱的迹象。

杨东平：毋庸讳言，中国教育的问题还很多。在我看来，最突出的是三大问题：第一个是教育公平问题，主要体现为教育资源不均衡，尤其是城乡差距；第二个是应试教育问题，就是教育品质的问题；第三个是教育行政化，在高等教育领域表现最为严重，致使大学难以培养出具有创造性的杰出人才。

对于教育公平问题，这些年来国家的资源配置越来越多地向农村地区、薄弱地区和弱势人群倾斜，逐渐改善教育资源不均衡的局面。改变应试教育、改善教育品质，是更为困难的。在国家层面也有一些做法，比如新课程改革、高考制度改革等等，只不过还没有变成普遍的现实，老百姓不太感觉得到。再加上教育腐败等问题，导致社会怨言很大。

教育去行政化的问题也是长期存在的老大难问题，涉及的问题更复杂，操作起来也很困难，迄今还没有真正破题。

教育简政放权大有文章可做

《财经》：在纪念《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年的今天，如何认识《决定》对当前教育改革的意义？

杨东平：最主要的，就是要推进以制度改革为中心的教育改革，把教育体制作为改革的核心。

2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，郑重提出“实现政府治理体系和治理能力的现代化”，明确提出“深化教育领域综合改革”、“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”等内容。这对教育改革具有重大的指导意义。

总结起来，教育领域要“实现政府治理体系和治理能力的现代化”，核心就是要简政放权，改变高度集权、政府包揽过多的教育体制。所以，在我看来，这意味着中国教育重新回到了体制改革的主题。

《财经》：具体来说，教育改革的方向是什么？教育的简政放权有哪些内容？

杨东平：简政放权的目的，一个是通过中小学办学体制改革，使公办学校恢复活力；一个是放开民间教育，使体制外的社会力量能够成长。

改变公办学校办学体制的关键，是扩大学校办学自主权，落实教育家办学。可以学习借鉴国外办学体制改革的经验。西方国家的公办学校，办学条件、经费保障都很好，但是学校平庸、缺乏活力。例如，美国公办高中的毕业率只有40％左右，是我们难以想象的。所以上世纪80年代以来，西方国家一直在推进学校改革，美国是实行“特许学校”（Charter school），英国叫作“自由学校”，香港叫“直资学校”，即不改变公办学校的性质，政府全额拨款，通过契约管理的方式，将公办学校委托给有理想、有理念的教育家或教育集团承办，同时赋予承办者充分的自主权，从而把学校办成有特色、有品质的学校，政府会评价、验收办学质量。

中国上世纪90年代发展民办教育的模式，实际上是请企业家办学，教育家只能给企业家打工。西方国家的新模式相反，政府出钱，教育家办学。英、美等国的实践证明，这种模式是值得学习借鉴的。

《财经》：很多地方政府不理解，上世纪90年代发展民办教育是因为政府财力不足，现在教育基本普及了，政府财力也很充裕，为什么要大力发展民办教育呢？

杨东平：确实，现在许多地方的教育硬件已经很好了，可政府只能提供单一的、倾向于应试的教育，不能提供丰富性、多样性的教育，不能满足家长选择性需求和真正的高品质教育的需求。

公办学校是政府出钱、面向大多数人的教育，因此只能做正确的事而难以做创新的事，因为改革创新总是有风险的，国外也是如此。因此，创新往往发生在体制外的社会组织、民间教育机构，如同经济领域的民营企业、小微企业的功能那样。只要给民间放权，给它生长的空间，教育领域就会出现各种教育创新。事实上，现在基础教育领域已经出现了很多非常新锐的教育改革和创新。

公办学校搞升学率竞争的老路很难扭转，可是体制外的教育机构有动力、也有能力去改革创新。所以今天重提简政放权，就要认识到发展民办教育的意义。民间办学不但可以提供丰富性、多样性的教育，而且可以推动公办教育的改革创新。

《财经》：去年李克强总理要求国务院各部门制定权力清单，进行自我革命。在你看来，作为教育工作的最高行政领导机关，教育部应该做什么？

杨东平：教育改革，教育部首先要改革，因为简政放权的主体是教育部。有些人说，教育部能放的权力都放掉了，想不出来还有什么没有放的了。其实不然。譬如有一个重要的问题：教育部直属大学该不该放？

设立部属大学，就是教育部直接办学，是明显的管办评不分，不但造成大学的不平等竞争，而且强化了大学的行政化，弊端越来越明显。

全世界没有一个国家的教育部是直接办学，都是实行管、办、评分离。按照十八届三中全会提出的“深入推进管办评分离”的精神，教育行政机构不应该直接办学，教育部就应该下放直属大学。

如果教育部不直接管大学，教育部的机构设置就可以大幅度减少，因为现在教育部的许多司局都是围绕着直属大学设立的。

《财经》：从世界各国来看，教育部应该主要面向基础教育，对高等教育做一些宏观的规划。

杨东平：对，因为基础教育是国家应该提供的公共产品。遗憾的是，从上世纪50年代开始，我国的教育部一直存在重视高等教育而忽视基础教育的问题。

1986年，胡耀邦总书记在整党的时候，对教育部的整改意见做了一个很重要的批示，他说，教育部要成为中华人民共和国的教育部，而不是你那几所直属院校的教育部。非常尖锐，一针见血。这个问题今天比那个时候更严重了，教育部的重心还是在高等教育上，把过多的精力用于75所直属大学。

所以，教育领域的简政放权大有可为，现在某种意义上还没有破题，不仅仅是取消部分审批权的问题。