冯兴元/文

经济治理本来属于万千家户和企业自身的事务。但是我们却可以看到，全世界各国的政府都在忙着“管理”其一国的经济事务。既然这些国家的政府总是会涉足经济事务，我们就有必要研究政府的经济治理方式。中国作为一个转型国家，政府兼具“管理”、“管治”与“治理”经济事务的角色。我们有必要探讨当前中国经济体制的特点，在此基础上观察政府经济治理方式的特点和转型的必要性。

中国与现代市场经济体制仍有差距

一个国家有着特定的经济体制。一国的经济体制受其本国的政治、社会和文化因素的影响而形成其特定的经济风格。不同的经济体制与经济风格影响着经济主体的行为，进而影响其经济绩效。中国的情况也不例外。

那么中国的经济体制到底是不是市场经济呢？仁者见仁，智者见智。诺贝尔经济学奖得主科斯与其助理王宁教授认为中国已经是市场经济，这一点也可以从其著名书作的英文题目中看出：《中国如何成为资本主义》（How China Became Capitalist），但无法从其中文版的书名中明确看出：《变革中国：市场经济的中国之路》。而且，该书的英文版序言中认定中国经过30年改革，已经建成“一个令人炫目的市场经济”。

此外，一些儒家宪政主义者认为，中华帝国时代已经是市场经济，因为那时已经推行私有制和契约自由。

严格而言，当前中国的经济体制既不是计划经济，也不是市场经济，而是介于计划经济与市场经济之间。经过了36年的改革开放，中国已经告别了计划经济，但是计划经济的遗留因素仍在。不过，中国总体上距离计划经济较远，距离市场经济较近。

从经济与技术层面来看，现代市场经济与现代资本主义可谓同义词。根据英国当代演化经济学家霍奇逊的看法，现代资本主义需要体现如下特征：一是存在广泛的个人自主、私人产权和商品交换；二是很多私人经营和生产与家庭分离；三是存在一个货币和金融体系，其中财产可以为银行贷款提供担保；四是存在发达的市场（有组织的交换），包括金融市场和劳动力市场；五是存在广泛的工薪阶层；六是私人公司法人广泛存在。

很明显，当今中国的经济体制还不完全符合上述特征。中国个人的自主性仍然不够，个人面对行政力量仍然处于相对弱势的地位，法治体系还在建设过程中；国有产权和国有企业在基础性和关键性行业占据行政垄断地位、发挥着主导作用，市场还没有在资源配置中发挥决定性作用；私人产权和私有企业处于相对不平等的宪法地位；金融体系也是国家主导，无论是银行业、证券业还是保险业，都是国有机构主导。也正因为如此，十八届三中全会要求由市场在资源配置中发挥决定性作用。这句话也意指了中国还不是一个地道的现代市场经济国家，仍然是个转型经济国家。

干预主义经济治理风格的问题

中国当下的经济治理风格表现为干预主义(dirigisme)的经济治理风格、“类凯恩斯主义”操作与作为转型经济的经济体制两者的结合。根据一位德国经济学家阿尔弗雷德·席勒教授的定义，干预主义是各种特定市场过程干预的总称，国家通过这种干预部分或全部地消灭掉分散的价格、生产、消费和投资选择自由，以达到特定的典型目标和并以此为干预的根据。

这种干预最常见的形式有直接的价格控制、外汇管制等等。价格管制包括：价格监视，对利润空间、最高和最低价格的规定和固定价格，普遍的禁止价格波动，不同形式的投资指导、数量上的生产和贸易限制（配额以及相应的自愿出口限制协定）。价格管制在中国很普遍，包括中国的成品油价格、基准利率、银行存贷款利率、公用事业服务定价、最低工资等等。外汇管制也大量存在。中国对个人和企业的外汇兑换仍然有着较大的管制，还没有实行资本账户自由化。目前每人每年兑换外汇的上限为5万美元，就属于过度管制。

中国干预主义的经济治理“做派”还体现在政府在基础性和关键行业总体上实行行政垄断，比如铁路、石油、航空、电信、自来水、电力、烟草等。金融部门也不乐观。国有金融机构的总体市场集中度高，民营机构的准入门槛很高，准入通道很窄，受制于国家审批制度的束缚。

上述干预主义的做法严重扭曲经济过程，限制和破坏私人产权、市场开放、契约自由，必然影响经济绩效。

类凯恩斯主义做派影响私人产权

经济治理问题也体现在凯恩斯主义或者“类凯恩斯主义”的经济政策操作。自从1936年凯恩斯发表《通论》而兴起一场“凯恩斯革命”以来，西方国家的政府利用“宏观经济政策”来进行“宏观调控”成为一种“主流”。其中一个关键词是“需求管理”。

当前的主流新古典经济学教材被称为所谓的“新古典综合”。最典型的教科书是萨缪尔森的《经济学》。所谓“新古典综合”，实质上是将马歇尔为代表的新古典自由主义经济学与凯恩斯主义宏观经济学理论综合在一起。其核心思想是在采取凯恩斯主义宏观经济学理论所提倡的财政政策和货币政策两大宏观政策工具来调节和影响各种“经济总量”、如“总物价水平”、“总需求”、“总供给”、“总投资”、“总就业量”、“国民收入”、“资本总量”等等，以求熨平经济周期的波动，实现经济增长、充分就业、物价稳定和外贸平衡四大目标。这四大目标被德国人称为所谓“魔幻四角”。它们往往相互“打架”，难以同时实现，突显其“魔幻”特点。

按照奥地利学派经济学家的观点，这些经济总量概念其实是一些虚构的概念，比如“资本总量”的概念就是如此。资本其实有着很大的异质性。既然如此，就不能把资本简单加总为“资本总量”。更有甚者，很多未用于实际生产的生产设施等，其实不构成资本。只有用于实际生产的才构成资本。与“资本总量”概念类似，上述所有总量概念都是虚构概念，缺乏真实世界的基础。也就是说，我们的宏观经济学家们实际上是用一套在真实世界中找不到的东西来讨论、分析和影响经济政策。

此外，宏观经济管理是政府用自然科学中工程师管理工程的思路来管理国民经济，倾向于搞“整体社会工程”。诺贝尔经济学奖得主、思想大师哈耶克称“整体社会工程”的做法为“整体建构”，是一种“理性的僭妄”。他还指出，即便很多政府政策的目标是好的，但是政府政策往往带来非意图的后果。恰似F.荷尔德林所曾指出:“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂。”

凯恩斯革命以来，凯恩斯主义宏观经济学的宏观调控信条一直到20世纪70年代初为西方各国政府和众多经济学家所膜拜和信奉。在70年代初，西方国家纷纷出现滞胀问题，即经济增长停滞和通货膨胀并存的局面。随之而来的是一场供给学派革命。供给学派强调减税，减少政府管制，减少市场扭曲与市场障碍，为经济主体提供一套正向激励机制，以此促进经济增长，减少失业。过去几年的克强经济学主要体现供给学派经济学的特点。80年代发生的著名的里根革命和撒切尔革命，都是属于供给学派革命。

中国的宏观经济政策往往是既由行政部门决策，又由行政部门实施。这容易滋生和保护部门利益，导致这些部门的政府官员以部门利益替代公共利益。与此相反，在现代市场经济国家，经济政策的出台应该通过立法的形式进行。这里尤其包括上述凯恩斯主义的货币政策和财政政策操作。但是中国的这些短期政策操作不能与凯恩斯主义等同。现代市场经济体中的凯恩斯主义短期操作也需要基于法治和限政。两者均属于这些政策操作的隐含前提，内置于这些国家的总体基本制度框架当中。中国则是行政和部门主导，充其量只是“准凯恩斯主义”短期政策操作。

即便如此，现代市场经济国家中的“凯恩斯主义”短期操作，还往往受到一些供给学派经济学家的批评。对于这些经济学家来说，“凯恩斯主义”的宏观经济政策短期操作只重视让经济这辆马车跑得快，但并不重视马车上掉下多少人，马车前撞死多少人。也就是说，由于不断进行短期操作，经济主体对经济失去稳定的预期，从而扰乱了其投资和消费决策，改变很多经济主体的经济成功机会。由此看来，“凯恩斯主义”宏观经济政策操作往往导致大肆侵犯个人的产权。中国的行政和部门主导所推行的“类凯恩斯主义”宏观经济政策操作则问题更甚，由于立法部门代表性差而且权力悬置，它更是与之“没得商量”。很多民营企业死于政府的宏观政策调整，就是明证。

此外，凯恩斯主义经济学色彩的“宏观经济管理”和“类凯恩斯主义”短期操作，难以利用哈耶克所言的分散在无数个体当中的、涉及特定时间和地点的“局部知识”，难以利用人与人之间的“知识分工”。只有市场的充分发展，才能充分利用这些局部知识，实现知识分工，而凯恩斯主义者或者类凯恩斯主义者，往往把这些局部知识作为“信息不对称”问题而非市场机会来对待，然后通过宏观调控的“粉碎机”对之加以克服和弃用。在这个过程中，个人权利的广泛破坏就不可避免。

改革开放以来经济绩效的解释

根据哈耶克的观点，政府对经济过程的干预会产生进一步干预的必要性，从而导致干预程度和干预范围不断上升，形成一种“干预螺旋”。这种干预螺旋与十八届四中全会所确立的国家治理体系与治理能力现代化的目标背道而驰，也最终影响经济效率。

比如，作为计划经济的行政干预遗产和类凯恩斯主义政府干预的结果，中国的国有经济仍然规模巨大，但其绩效很差。根据天则经济研究所的研究，国有企业的实际利润为负。2001年-2009年，尽管国有工业企业的账面利润很高，但是这些企业所支付的土地和其他资源费用较少或者根本不支付任何费用，其获得的银行贷款利率也较低，税收水平也较低，还获得大量政府补贴。国企的业绩解释不了中国“经济奇迹”的实现。

既然国有经济不是经济绩效的真正来源，就需要在国有部门之外来寻找。其实，中国过去30余年“经济奇迹”的实现，归因于中国有意无意地、选择性地接近和遵循了一种德国经济学家瓦尔特·欧肯意义上的竞争秩序，这一步路也导致了中国民营经济部门的兴起。欧肯意义上的竞争秩序由七大核心原则构成：一个有运作能力的价格体系、币值稳定、私人产权、开放市场、契约自由、承担责任，经济政策的恒定性。其中经济政策的恒定性，指坚定不移地推行这些原则，而不是宏观调控。欧肯强调，由国家来建立和维持这样一种竞争秩序，而且国家需要在法治框架内运作。

中国与西方发达国家的差别是：这些国家以较为普适主义的进路遵循这些原则，而且政府在法治框架内行事；中国则是在一定程度上、选择性地推行这些原则。其要点在于：遵循这些原则既为资源朝着回报率更高的方向配置，也为推动创新创造了条件。也就是说，既有利于实现静态配置效率，又有利于实现动态效率。越是更为普适性地遵循这些原则，越是可以提高静态效率和动态效率。

建立和维持一个竞争秩序

德国社会市场经济的成功，归因于接受欧肯的竞争秩序思想作为其建立社会市场经济基本体制的最主要经济哲学基础。欧肯认为，除了强调由国家推行建立和维持上述竞争秩序这种“秩序政策”之外，也强调国家推行一种“过程政策”。过程政策包括反垄断、劳动保护措施、收入政策等。但是，在这些政策领域，秩序政策的地位要高于过程政策。过程政策是为秩序政策服务的，要奉行与市场一致的原则。过程政策是一种最低程度的政府干预，目的在于纠正竞争扭曲，重新为竞争打通道路。

与此同时，凯恩斯主义宏观调控政策在欧肯的政策框架里成为多余。很多人以为全世界人均GDP的提升是因为宏观调控的结果，这是一种认识误区。很多时候，政府宏观调控越多，经济周期越不平稳。纵观世界各国，政府提供一个稳定的经济运作授能环境，并且维护一定程度的经济自由，是经济发展的根本。

根据欧肯的观点，在政策设计上，除了要注意秩序政策相对于过程政策的优先性之外，还要考虑“子秩序”之间的相互依赖性。这要求不仅产品市场和要素市场应受制于相似的竞争自由，而且社会政策、经济政策和法律政策之间也应相互兼容。

这些构想就是最初的社会市场经济的构想和一些理论基础，对于中国有着较大的借鉴意义。联邦德国社会市场经济的发展和直至20世纪60年代的德国经济政策，没有上述弗莱堡学派的影响是不能想象的。

上述竞争秩序观强调推行秩序政策为主，过程政策为辅，而且后者的推行要与市场兼容。其用意就在于形成一种面向绩效竞争的秩序，按照欧肯的观点，这也是一种“有运作能力的、维护人的尊严的秩序”。这样一种秩序下，每一个公民都获得有尊严，每个民企也一样尊严。而且这样一种竞争秩序既能有效保护私人产权，也最能创造财富，促进国家的繁荣昌盛，因而符合最大的国民利益。

对照德国与其他发达国家的经验，如果中国要大幅度提高人均收入，进入富国俱乐部，则既要进一步提高资源配置的静态效率，也要促进创新实现其动态效率。这要求中国实现政府经济治理风格的转型，通过法治而非人治来维持一个高度自由的经济体制，要求政府放弃经济干预主义、凯恩斯主义或者类凯恩斯主义的做派，转向以普适主义的方式遵循上述竞争秩序七项核心原则。如果这样做，可以大幅度提高中国进入富国俱乐部的概率。

作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员、研究生院教授