吴亚平 国家发展改革委投资研究所研究员

实践中，地方政府投资事权范围内存在大量介于公益性项目和经营性项目之间的准公益性项目。由于体制机制改革和相关政策不到位，准公益性项目往往不具有稳定、可靠的经营性收入，本身财务效益具有较大的不确定性。如果相关价格/收费机制或政府补贴等政策到位的话，这类准公益性项目有可能转化为经营性项目并通过PPP等方式吸引社会资本投资，而一旦取消收费机制或政府补贴，这类项目又会变成纯公益性项目，如二级公路在取消收费后即变成了纯公益性项目。这类准公益性项目如果像纯公益性项目一样全部由地方政府融资、投资建设和运营，则无疑大大增加地方政府的财政支出压力或债务负担。受地方政府可用于投资建设的财力和发债融资规模的限制，这反过来会从总体上影响这类项目的建设进程。如果这类项目主要交由社会资本投资建设和运营，则由于其自身财务效益存在较大的不确定性，投资风险较大，很可能难以获得社会资本的认可，从而也影响这类项目的建设进程。这类项目，如果交由地方政府投融资平台公司（下称平台公司）投资建设和运营，则具有诸多优势和有利条件。

第一，准公益性项目属于地方政府的投资事权范围，平台公司作为地方政府特设机构（SPV）和授权投资主体，筹资、投资建设和运营这类项目无疑“责无旁贷”。而社会资本以追求自身利益最大化为主要目标，完全没有代替政府投资建设和运营这类项目的责任和义务。这类项目主要交由社会资本投资建设，尽管愿望和出发点是好的，也符合我国投融资体制改革精神和促进民间投资发展的相关文件中关于“进一步拓宽民间投资的领域和范围”的要求，但受不同程度的政府规制和项目收费/价格形成机制不健全等因素的制约，其利用社会投资的效果不一定理想。或者说，即使社会资本通过PPP等方式投资、运营这类项目，其往往要求政府给予充分的政策支持包括投资补助或财政补贴等。这对地方政府而言，未必“物有所值”。

第二，可有效减轻地方政府自身投资、融资压力，使得有限的政府财政性投资资金能更集中地投向于更加依赖政府投资的纯公益性项目，从而有助于地方政府更好地履行相关公共服务和社会管理职责。此外，平台公司投资建设和运营准公益性项目，尽管也可能需要地方政府相关政策甚至资金支持，但其债务并不必然构成、更不等同于地方政府自身债务，这无疑有利于减轻地方政府债务压力，从而降低地方政府财政风险。

第三，平台公司作为独立于地方政府的经济实体，尽管由地方政府授权履行相关投资职责，但本质上属于企业性质，因而具有地方政府自身难以比拟的灵活多样的市场化融资机制，其潜在的融资渠道和可用的融资方式大大超过地方政府及其所属事业单位。实践证明，平台公司依托政府注入的各类资源、资产、资本和资金，筹措资金的能力大大超过地方政府部门及其所属事业单位。因而，由平台公司筹资、投资准公益性项目从总体上有利于加快其发展进程。

平台公司作为地方政府特设的投资主体，“天然”不具有（或不应该有）追求自身财务效益最大化的动机，这十分契合准公益性项目财务效益相对较差、投资风险较大的特点。由于不以盈利为主要目的，这类平台公司可以长期“忍受”因项目收费/价格形成机制不完善、政府补贴资金不足额等原因导致的财务效益差甚至亏损的状况，而以追求自身利益最大化的社会资本显然难以长期“忍受”。实践中，这类准公益性项目对社会资本的吸引力不足，看起来是“玻璃门”、“弹簧门”的影响，最根本的原因还在于项目本身财务效益较差、投资风险较大，社会投资者不愿、不敢投资这类项目。反过来说，这类项目本来就不应该成为社会资本的投资重点。

总之，财务效益较差、投资风险较大的问题，属于准公益性项目的一种“常态”。这些问题对准公益性项目利用社会资本构成了严重制约。不以盈利为主要目的的平台公司能够有效适应这些问题，从而成为准公益性项目的最佳投融资主体，交由其来筹资、投资建设和运营准公益性项目是十分必要的，也是可行的。当然，在当前地方政府性债务规模居高不下的背景下，平台公司首先要做到科学规范管理、透明有效运作。

作者为国家发展改革委投资研究所研究员