《财经》记者 翁仕友

2015年6月8日，中国财政部召开了贯彻落实PPP（政府和社会资本合作）指导意见全国电视电话会议，财政部副部长张少春、史耀斌出席会议并讲话。财政系统一位官员介绍说，此次会议旨在动员各地加大力度推进PPP模式。

在这次会议上，财政部主要官员介绍了当前PPP发展情况，江苏和安徽两省财政厅厅长作为先进典型分别介绍了各自经验。5月25日，国家发改委公布的地方PPP项目库中，全国共计PPP项目1043个、总投资1.97万亿元，其中安徽以127个项目居首，江苏以107个项目居次。在财政部第一批PPP示范项目中，上述两省的项目数和规模同样居前。

本次会议召开前，《财经》记者前往PPP申报项目数居前的省份进行调查，调查发现目前PPP实施中主要存在以下问题：大量上报项目已经明确投资主体或已在建，具备实施PPP模式的项目仅占两三成；由于缺乏来自监管部门的认可，商业银行多数处于观望阶段；财政部、发改委、住建部三部委认定的PPP项目效力存在争议；由于担心增加或有债务，地方政府官员对于在公共服务领域推行PPP积极性不高。

“非典型”PPP

2014年12月，财政部公布了第一批PPP示范项目，这份并不长的项目表中，共有来自全国14省市的30个项目，总投资累计达到1800亿元。安徽省池州市污水处理及市政排水设施政府购买服务项目是其中之一，它也是PPP新规出台首个落地的项目。

上述项目设计人士告诉《财经》记者，池州市政府购买服务项目渊源有自。 2013年，国务院出台文件鼓励创新城市基础设施建设投融资机制，当时提出了新一轮政府购买服务概念，之后池州市积极争取，成为九个试点城市之一。

2013年12月底，国家开发银行牵线，池州市政府与深圳市水务（集团）有限公司达成协议，双方共同出资成立池州市排水有限公司（下称项目公司），市政府授予项目公司特许经营权，特许经营期限26年。

期满终止时，项目公司将设施的所有权、使用权无偿、完好、无债务、不设定担保地交还政府。政府每年支付污水处理服务费和排水设施服务费。

从股权结构来看，该项目完全由社会资本控股。《财经》记者获悉，深圳水务集团占股80％，池州市自来水公司占股20％。项目落地后，国家开发银行作为主力融资行，为项目公司融资4亿元，另一家商业银行融资1亿元。

上述参与项目设计人士介绍说，该项目运作、落地正值PPP新旧政策交替之际，很多具体的操作方式不同于现在，因而具有“非典型”特征。

据悉，目前财政部门对于PPP规定日臻完善，例如要求PPP项目列入政府部门的项目库，并获得PPP中心认证，对PPP项目要做好物有所值和财政可承受能力评价等。

早在300多年前，欧洲国家即探索PPP模式，上世纪80年代以来，中国开始在基础设施领域探索使用BOT等模式。但由于法律法规缺失、信用意识薄弱等原因，一直未充分发展起来。2013年，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，开启了新一轮的PPP热。

PPP不仅仅是一种融资方式，它旨在通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，让政府与社会资本建立利益共享、风险共担及长期合作关系。当然，这也是化解政府融资平台公司债务的一大举措。

目前各地推行PPP中，新建项目主要以BOT（建设-运营-移交）为主要形式，而地方融资平台公司的存量项目则以TOT（转让-运营-移交）形式为主。采用TOT，将原来的政府通过贷款形成的可收费的项目转让给社会资本，然后由社会资本经营，到期后再转让给政府，这可以减缓政府融资平台的债务压力。

和以往PPP主要集中在自来水、污水处理、供热等经营性领域不同，本轮PPP适用范围大幅扩展。2014年国家发改委下发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确，除了经营性和准经营性项目之外，主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目（例如市政道路）也在列。

财政部财科所研究员孙洁告诉《财经》记者，现在有一种误解，认为只有使用者付费的项目才适合采取PPP模式，其实政府付费可能更优，因为列入财政预算，接受《政府采购法》、《预算法》双重约束。

不过调查发现，社会资本和金融机构依然热衷于有稳定现金收入、盈利模式成熟的经营性项目，对于非经营性项目则态度冷淡。一位业内人士介绍说，县（市）级政府决策随意性大，契约意识薄弱，不信守合约事件时有发生。

由于担心增加政府或有债务等缘故，地方政府官员也对这类项目持谨慎态度。

缓慢前行

2015年6月8日，财政部召开贯彻落实PPP（政府和社会资本合作）指导意见全国电视电话会议，此次会议意在督促各地加大实施力度。在过去一段时间，PPP推行遭遇签约率低，观望情绪浓的尴尬。

一位资深研究人员认为，PPP新规推行一年多时间，地方政府官员和社会资本有个学习和认识的过程，同时项目谈判涉及环节、利益主体众多，同样需要时日，因而推行缓慢有其客观原因。

一些受访的政府、金融机构及PPP从业人员反映，PPP模式推行过程中存在一些需要改善的问题，例如在项目规划上，真正适合PPP模式的项目偏少；在项目管理上，部委之间、中央与省市县跨平台协调机制缺乏，沟通和磨合成本较高；在项目融资上，商业银行缺席；此外，要完善法律法规，建立合同的修改退出以及纠纷处理机制，同时地方政府与社会资本需要进一步增进互相之间的信任。

《财经》记者在中部某省调查发现，该省公布的PPP项目库中的项目，接近一半已经明确投资主体或已在建，并不具备实施PPP模式的条件。当地人士称，更低层级的政府部门上报了这些“类PPP项目”，有争取上级部门的资金支持之嫌。

当地一位知情人士介绍说，还有一些投资额度非常小的项目，对社会资金吸引力有限。“真正具备做PPP条件的项目不足三成。”

安徽省路网交通建设集团有限公司董事长刘义富多年来一直从事基础设施建设、运营，对PPP模式研究颇深。刘义富告诉《财经》记者，PPP推行缓慢的一个重要原因，是央行和银监会尚未出台支持PPP发展的权威性指导意见，因而商业银行对PPP项目融资持观望态度。

“PPP项目落地后，成立的是新的项目公司，商业银行贷款有三年报表及盈利要求，显然新公司并不符合商业银行贷款条件。PPP改变了传统的贷款模式，如果没有央行或银监会的指导意见，商业银行操作起来会有顾虑。”刘义富说。

国家开发银行是当前PPP项目融资的主力。在2015年3月，国家开发银行和国家发改委联合下发了开发性金融支持PPP的文件。在贷款期限、规模调配、信用结构设计上给予了特殊考虑。

根据该文件，开发银行加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资需求。在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠。建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批。

同时，在信用结构设计上，允许通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式，建立灵活有效的信用结构，切实防范贷款风险。

国家开发银行安徽分行人士介绍说，新的项目公司大多没有现金流，商业银行对其评级，往往达不到贷款标准。同时，商业银行希望以贷款撬动存款。国开行的竞争策略与之不同，以项目为主导，考量的是对地方经济发展是否有利。贷款收益，保本微利即可。

上述人士对《财经》记者称，该行目前已承诺PPP贷款200亿元。

PPP基金接力

为缓解PPP推进中的筹资压力，财政部将启动成立中央级的PPP引导基金，财政部也明确要完善PPP基金方案以及后续管理办法。

据报道，该基金作为母基金进行运作，其规模将达500亿元，其中财政部拟出资100亿元，向金融机构募资400亿元。

各省也将成立类似的引导基金，目前，江苏、河南等省出台了PPP开发性基金设立和管理方案。根据方案，江苏省引导基金100亿元，河南省50亿元。从目前操作的PPP项目来看，政府引导基金出资10％，社会投资运营机构出资10％，其余为银行贷款，因而具有10倍的放大效果。

江苏省100亿元PPP融资支持基金为信托制基金，委托有资质的机构管理运作，期限为10年。省及部分市县出资9.3亿元，银行、信托、保险等其他出资人采取认缴制。在分配时，财政出资人属于劣后级，其他金融机构投资人享受年化5％－8％的固定收益，如果基金收益不足以支付时，由财政兜底。

“我们做的PPP项目，必须有基金、银行参与，这叫投贷结合。”刘义富说，通过基金方式可解决项目资本金问题。

在PPP开始实施时，和已达成战略合作协议的金融机构、其他产业资本，以联合体的形式参与PPP项目招标，中标后共同出资，作为股东发挥各自优势。

具体操作中，安徽路网集团、当地政府和其他社会投资者按照1∶1∶8的比例出资，形成一个产业基金“资金池”，然后投入到PPP项目公司中。安徽路网集团出资10％并作为基金管理人，当地政府的引导基金出资10％作劣后，其余80％资金向社会投资者募集。

以产业基金形式入股PPP项目，正为越来越多的企业所采用。2015年5月初，上海建工集团与绿地集团、建信信托共同投资中国城市轨道交通PPP产业基金，基金总规模1000亿元，首期规模240亿元。

根据上海建工公告披露，三家公司组建一家基金管理公司，分别持有33％、33％和34％股权，该合资公司将成为上述基金的普通合伙人和管理人。该基金主要投资纳入PPP项目库及政府统一采购的轨道交通与城市基础设施建设项目。

目前，产业基金名目繁多，不仅包括政府部门和产业资本主导的，许多社会投资者也以产业基金等形式进入PPP领域。作为纯粹的财务投资者，这些基金以明股实债形式进入项目公司，追求稳定收益回报。目前收益回报一般在8％－10％之间。

“采取PPP模式，就是想利用社会资金在技术、管理上的优势，从而提高效率。产业基金的最大优势是资金融通能力，但是它们在管理、技术上是欠缺的。以这个目的来衡量的话，这类产业基金并不是最佳合作伙伴。”国家发改委投资研究所研究员吴亚平告诉《财经》记者。

产业基金存续期限较短，与PPP项目的长期限不匹配，因而基金要获得回报并退出，必然要求项目公司回购股权。在吴亚平看来，这违背了搞PPP的初衷，将PPP作为融资工具，就有点走形了。

这些基金的设立以及商业银行的介入，将会撬动更多的社会资金进入PPP项目。融资难题得以突破，才会真正点燃地方推进PPP的热情。