2015年6月17日，疏解非首都功能工作现场会在北京东南四环附近的西直河石材市场召开。

这个石材市场曾是华北地区最大的石材集散地。2013年，朝阳区正式启动了拆除腾退工作，目前已经拆除约85％。过不了多久，这里将被绿化林地取代。

此次北京市政府召集了23个政府部门和16个区县负责人来此开会，意在学习西直河石材市场腾退整治经验。在北京的计划中，这类大型批发市场被列入非首都核心功能，将被逐步疏解。

仅就朝阳区而言，2015年计划腾退有形市场46家，除了西直河石材市场，还将拆除位于四惠公交枢纽附近的四惠建材市场、北京市齿轮厂旧厂区等，同时，将关停淘汰工业污染企业41家，拆除再生资源回收站22家、出租大院96家，共计划腾退建筑面积220余万平方米。

而在整个北京地区，一批制造业、专业化的市场、区域性的物流及面向全国的医疗、教育、培训机构正在转移或等待转移。

北京城正迎来新中国成立后最为剧烈的一次格局变动，其城市空间、功能、人口布局皆将发生调整。

对于周边的津冀而言，北京的变化将直接影响整个区域经济的结构格局和空间态势。

4月30日中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（下称《京津冀规划纲要》）在6月下发至各地，目前，纲要尚未公之于众，仅在地方不同政府层级传达。

为首都“治病”

中国社科院当代城乡发展规划院副院长张朝伟透露，此次《京津冀规划纲要》确定北京的定位为四大中心，即政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，除此之外的功能将被转移至市郊和周边地区。

多名长期研究京津冀区域问题的专家均表示，疏解北京非首都核心功能、解决发展过程中凸显的城市病问题，是此次《京津冀规划纲要》的目的和启动此轮改革的最根本出发点。

北京市社科院最新的研究报告归纳了需疏解的五大非首都核心功能：医疗中心功能、教育中心功能、商品市场交易中心功能、创业中心功能和旅游中心功能。

作为医疗中心，北京聚集了全国793所三甲医院当中的50所，每天到北京就诊的外来人口高达80万－100万人。

北京核心区域还聚集着中型规模以上的小商品交易、服装市场约2000家，建材城101个，家具城约39个，从业人员高达200万－300万人。同时还有数量众多的高校和低端服务业创业人群。

其实，早在2004版的《北京城市总体规划》中，北京的首都职能即已明确为：为中央党、政、军领导机关的工作服务；为日益扩大的国际交往服务；为国家教育、科技和文化的发展服务；为市民的工作和生活服务，即“四个服务”。

但近十年来，北京的城市生态环境在逐步恶化、大城市病日趋严重。从这一层面上来说，北京并没有“服务好”中央机关和北京市民。

对此，北京社科院副院长赵弘坦承，北京过去的发展思路并不清晰。

这导致的直接后果是，改革开放后北京集中了京津冀区域大多数的优势资源，制造业、服务业、农贸市场、高能耗企业开始爆发式发展。这些产业在对周边地区产生虹吸效应的同时，也与北京作为政治、文化中心之间的矛盾越来越突出。

上述首都职能之外的产业也带来了诸多负面影响，比如，严重的环境污染和交通拥堵，日渐臃肿的北京步履蹒跚。

以拥有27年历史的北京新发地农产品中心批发市场为例，其接近70％的水果、蔬菜面向的是东北、华北和西北的广大市场，仅有30％的份额承担着首都的农产品供应，而其占用土地、蔬菜运输所带来的空间、交通压力却由北京承担。

一直以来，露天菜场环境脏乱，市场交通错综复杂是新发地市场留给人们的第一印象。

其董事长张玉玺也曾公开承认，新发地市场“现金、现场、现货”的交易模式确实给周边地区的交通和环境带来了一些负面的影响。

“目前北京已经认识到这种低端发展对自身并没有利，只会使得城市病越来越重，需要下定决心去治理。”赵弘表示。

据4月28日下发的《东城区疏解非首都功能工作方案》显示，2015年东城区将重点引导永外城、百荣世贸商城、万朋、红桥市场等加速转型升级，并推动百荣二期、世纪天鼎等市场的小商品批发功能，以及永外城等市场仓储及物流配送功能的疏解外迁。

海淀区也决定于2015年加快从不符合首都核心区定位的低效产业业务入手，调整存量地段业态，实施有形市场调整疏解。此前，该区已于2014年关停明光寺农副产品批发市场、金五星学院路商品交易市场、西苑、四海等32家低端市场。

按照《京津冀规划纲要》，今后北京市将严控增量资源在城六区聚集，同时，将分领域制定产业、市场、教育、医疗、行政事业单位疏解方案和目标。

产业转移瓶颈

在北京过去几十年的发展中，市场经济逐步发育，而正在面临的城市结构调整中，则更强调政府的作用。

从2014年开始，北京疏解的职能往往是由河北省各地市承接，例如西直河石材市场迁至唐山海港经济开发区，商贸批发市场迁往保定白沟，电子信息产业迁往廊坊等。

但进入实施阶段后，企业和河北双方均又面临令人头痛的问题，如土地指标、高新产业认定、碳排放指标等。

新发地市场新址落户河北高碑店市，在动工建设之前，市场领导层与河北方面进行了长达一年谈判，其焦点即是土地问题。

北京大学政府管理学院教授杨开忠认为，需强调市场主导与政府引导结合，通过完善市场机制发挥配置资源作用。赵弘也表示，产业的转移需集中疏解和分散疏解相结合，“政府应该主导建设一些卫星城，把一些公共服务资源集中疏解，并鼓励企业按照自己的意愿分散疏解”。

赵弘透露，《京津冀规划纲要》对产业转移的具体措施并未提及上述问题的解决方案。在他看来，“国土部每年会给各省下发可以开发的土地面积，能不能优先给从北京转移的产业土地，是一个非常重要的问题。”

与大型市场相比，钢铁、汽车等产业的外迁更为复杂，将带来北京GDP、税收、就业的多重损失。其中，税收是政府部门最在意的，因而《京津冀规划纲要》在起草时便考虑到平衡迁出地和迁入地经济利益的措施。

一位参与起草人士透露，当时讨论时达成一个共识：需要有一个经过双方协商、认可的税收分享方案，否则产业转移无法真正落实。

河北部分地市官员表示，北京一些企业将分公司迁入当地，虽然创造了GDP、就业，也增加了一些增值税、城建税，但是比重更大的企业所得税却往往回到北京总部缴纳，因而迁入地政府希望企业能够整体性转移。

国家税务总局原副局长许善达表示，当年的分税制改革遗留了一个重大缺陷，即增值税、所得税、消费税等税种没有执行税收与税源一致性原则。这就形成了一个局面——各分支机构到企业总部缴税，导致各地创造的税源相对均衡，但税收差距却非常大。

“我觉得一个区域要发展，很重要的一点就是要让那个地方政府能够收得到税，能够为居民提供公共服务。如果它做了很多努力，最后收不到税，不能提供公共服务，那么经济发展就会扭曲。”许善达认为，京津冀要实现协同发展，需解决此问题，否则将会遇到很大的阻力。

在《京津冀规划纲要》尚未公布之时，2015年6月24日，财政部、国家税务总局公布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，这份篇幅简短的文件，明确了各方税收分享方案以及补偿机制。

根据这份方案，迁出地区政府主导、符合迁入地区产业布局条件、且迁出前三年内年均缴纳“三税”（增值税、企业所得税、营业税）大于或等于2000万元的企业，被纳入分享范围。

具体分享办法是：迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的“三税”，由迁入地区和迁出地区按5∶5比例分享；如迁出地区分享“三税”达到企业迁移前三年缴纳的“三税”总和，则停止分享；若三年仍未达到分享上限，分享期限再延长两年，此后迁出地区不再分享，由中央财政一次性给予迁出地区适当补助。

从这份税收分享方案可以看出，迁出地北京做出了更大的让步。企业搬迁后，北京可以获得的税收分享期为三年，分成比例各为50％，均低于此前学者的建议。而以往更为弱势的迁入地，获得了更多的税收机会，这将激励他们更加积极地吸引北京转移的产业。

据悉，2014年7月，京津冀协同发展税收工作领导小组成立。作为京津冀协同发展规划的先行配套政策，三地税收分享方案也从2014年初的内部共识，最终形成正式文件。

“产业转移的具体实施过程中，有很多具体的问题，如政策如何对接，要深化研究，还需要让国家有关部门深入介入。”赵弘说。

“精致”北京如何实现

除开产业疏解，对北京进行再次规划，引导人口在区域内合理布局是北京“瘦身”的又一关键步骤。

北京市副市长李士祥在今年全国“两会”期间表示，北京的人口承载力上线是2300万人，目前北京常住人口已经2100多万，趋近红线。

更好的公共服务水平、更优良的公共设施、更公平的市场环境、更多的就业机会，成为无数“北漂”对北京趋之若鹜的直接动力。赵弘对北京新增人口结构研究后发现，朝阳、昌平、海淀三区的新增人口占全市新增人口的53.8％，而同市的平谷、密云和延庆三个区则仅占2％。

究其原因，北京城六区与县郊交通不畅，导致资源无法向周围辐射，进而无法带动人口在区域内的合理流动。

目前，北京的交通结构存在根本性缺陷，虽然北京号称拥有世界上最长的地铁线，但其对周边的带动作用很小，致使城市结构存在根本性缺陷——中心格局未得到突破。

对于此前坊间盛传的“北京市政府东迁通州”的信息，尽管官方对舆情始终未做任何回应，但多名知情人士确认信息的可靠性。

在杨开忠看来，北京市级机关从中心城区迁到通州，是解决北京中心城区拥堵、促进北京市均衡发展的重大举措。杨开忠在稍早发表的一篇名为《关于规划建设国家行政新城的政策建议》中表示，缓解北京“城市病”应该选择“展都”而非迁都。

国际上不乏类似经验。

1991年，日本东京都政府从城市中心区搬迁至新宿副都心；2000年以来，包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有日本中央省厅的关东地区派驻机构进驻“琦玉新都心”。

1973年，韩国在首尔以南约168公里处开始规划大德科技园，将政府举办的研究机构和大学迁入此地，并以此为引擎，建设韩国乃至亚洲科技中心。

2012年，韩国又在首尔以南约120公里处建成新行政中心城市——世宗特别自治市，包括国务总理室在内的17个政府部门的1.3万名公务员陆续迁至世宗。

杨开忠建议，应当在北京党政机关及其辅助机构迁至通州同时，着手考虑在北京周边合适的地点规划建设国家行政新城。

也有分析认为，即使北京市政府东迁，通州也只是整体功能疏解的环节之一。

就城市空间布局来看，在2011版的《北京市主体功能区规划》中，将北京分为四部分：由东城区和西城区组成的首都功能核心区，由朝阳、海淀、丰台、石景山四区组成的城市功能拓展区，由通州、顺义、大兴、昌平、房山组成城市发展新区，以及由门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆和昌平、房山的部分山区组成的生态涵养发展区。

从过去各功能区实际发挥的作用来看，虽然整个北京市都以服务首都为第一要务，其实只有首都功能核心区直接肩负着服务首都的职能。

而目前东城区和西城区共90余平方公里的土地已经很难承载中央、北京市各机构部门以及随之聚集的相关经济部门、产业和人口。

对此，赵弘建议在北京中心城区周边打造特色卫星城，如分别以医疗、教育、制造业、居住为特色，形成主城带动周边的格局。

主城与卫星城之间则通过一站式、大容量、高速化、低票价的市郊铁路来联系。“没有完整的交通体系为载体，使得我们的城市病提早爆发。”赵弘说。

“这是城市规划的规律，我们之前的认识不到位。”赵弘认为，密集的网络化轨道交通体系是特大型城市的唯一出路。

然而，需要看到的是，产业的疏解、城市的重新规划、轨道交通的建设均是长期的过程，此种策略为臃肿的北京“瘦身”，效果非短时可见。