《财经》记者 高胜科/文

时隔五年后，渐次被淡忘的“7·16”大连溢油事故出现新转机。

2015年6月25日，大连市环保志愿者协会（下称大连环保协会）宣称，中石油拟拿出2亿元成立海洋生态专项资金，为“7·16”大连溢油事故埋单。

2010年7月16日，中石油下属的大连中石油国际储运有限公司原油库输油管道发生爆炸，引发大火并造成大量原油泄漏。根据官方通报，溢油量为1500余吨，造成430平方公里海面污染，其中12平方公里为重度污染海域。

此项资金将用于大连海洋环保与生态修复等。大连环保协会会长杨白新称，中石油出资，与该协会状告中石油应进行海洋生态赔付直接相关，这也是该协会放弃上诉换得的结果。在法学界人士看来，这又是一起“中国式海洋事故善后案例”，以行政协调了结司法诉讼。

劫难距今五年，污染现场难以回溯，事故发生之前的海洋生态监测本底值等关键信息付之阙如，因此，怎么利用这笔资金，能否对海洋生态有效恢复，如何保障运作方式阳光、透明并接受社会公众监督，并不明朗。

此专项资金一旦落实，将是海洋污染事故后，国内企业建立的第二个海洋生态专项资金。2011年渤海蓬莱溢油事故后，中海油于2012年出资5亿元，建立了中海油海洋生态基金。该基金的运作模式、用途等受到不少质疑。“如能通过大连案例，督促、摸索出一套有序健全的基金管理机制，将比肇事者拿出多少钱更有深远的示范意义。”山东大学海洋学院副教授王亚民对《财经》记者说。

适格主体不同解

6月5日，大连环保协会将中石油告至大连海事法院，索赔6.45亿元用于海洋生态损失及环境修复。　　

诉讼金额分两部分：溢油事故造成海洋生态环境直接损失4.96亿元，恢复海洋生态环境1.49亿元。数额直接援引上海海洋大学的科研论文结论，论文数据来源经实证研究、模拟分析得出。

杨白新称，“我们提交的证据有抛砖引玉之意，按‘举证责任倒置’原则，进入司法程序后，被告也要出示证据，这恰好可为我们补充所用。”然而，6月18日，大连海事法院裁定不予立案受理。法院认为：该协会是一家环保组织，并非行政主管部门，不具备诉讼主体资格。

法院依据是2000年实施的《海洋环境保护法》，其规定对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由海洋环境监管部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

裁定在杨白新意料之外。他所带领的大连环保协会，依据的是今年实施的新《环保法》，即满足相关条件的社会组织（含环保组织），对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，可向法院提起诉讼。大连环保协会认为自己满足公益诉讼的主体资格。

同案不同解。中国生物多样性保护与绿色发展基金会公益诉讼部律师王文勇分析，《海洋环境保护法》规定的是“国家利益受到损害”，不是环境公益诉讼所指向的“社会公共利益受侵害”，国家利益与社会公共利益不是一个概念。

其次，《海洋环境保护法》中没有关于环境公益诉讼的条款，无法适用于环保组织提起的公益诉讼。因此，海洋环境公益诉讼的适格主体，依然是符合法律规定条件的社会组织。

全国律协环境资源法委员会委员夏军认为，环保组织提起公益诉讼，有新《环保法》、《民事诉讼法》以及最高法对审理公益诉讼的司法解释等法律法规支持，不管是海事法院还是一般法院设置的生态法庭，只要是公益诉讼都应遵守上述法律。大连此案中，法院的裁定相当于否决了《环保法》等法律。

此外，按“新法优先于旧法”原则，具有同等法律效力的《环保法》，优先于《海洋环境保护法》。

6月25日，大连海事法院副院长杨洪仁对《财经》记者提出的适用法律问题，未作直接回应，仅强调“不予立案受理是经会议研究决定的”。

《海洋环境保护法》目前正启动修订，由国家海洋局起草修订稿。一位参与修法的专家称，起草部门的想法是“小修小补”，专家层面在呼吁“大修”，包括把社会组织纳入主体诉讼资格。

行政协调偏向

就在因不服法院裁定，大连环保协会准备向上一级法院辽宁省高级法院上诉的材料时，峰回路转，杨白新接到了来自市政府方面的协调通知。

大连海事法院、市环保局和市政府等出面协调，经多次座谈协商，6月24日，中石油最终同意拟出资2亿元建立专项资金，并接受公众监督。前提条件是，大连环保协会不再上诉。

多位受访法学专家认为，这又是一起“中国式海洋事故善后案例”，以行政协调了结司法诉讼。并且，在行政协调中，渔民等利益受损方作为重要对象，在调解过程中不具充分的话语权，只能被动接受行政协调方案。2011年渤海溢油事故中，遭受损失的水产养殖户索赔也是以行政调解中止了司法诉讼途径——肇事方康菲石油中国有限公司与农业部在2012年初达成行政调解协议，支付10.9亿元，通过农业部下发给渤海沿岸的受损养殖户。

在此次大连溢油事故后的民事索赔中，政府相关部门也频频出面。大连市海洋渔业局官员与遭受损失的水产养殖户座谈协商时，劝说他们接受行政协调，不要起诉。

水产养殖企业大连天正实业有限公司在正式提起诉讼后，当地政府相关部门找上门，希望该公司撤诉，大连海事法院最终未予立案。

据媒体此前报道，在大连市委市政府主要领导、中石油高层主导协调下，2010年8月初敲定的最终方案为：由大连市政府负责解决善后，中石油在大连追加石化业务投资以抵赔偿，使其炼油产值占到大连市GDP的三分之一。

《财经》记者调查发现，大连市海洋渔业局曾起草一份初步赔偿方案，2010年底小范围内征求意见时，将污染海域分为三个等级，预计补偿款不超过5亿元。2011年5月，大连市政府下发市长办公会会议纪要，确定由当地政府承担海事赔付，补偿总额不超过8.76亿元。

一位经手该资金发放的当地人士告诉《财经》记者，实际下发的赔偿款，至2011年底发放结束，远不到上述金额。

国家海洋局北海分局一位官员解释称，“大连事故发生位置处在黄海区域内的近海海域，善后和修复工作主要由大连市政府自己负责解决，国家海洋部门不掌握这些情况，也不便表态。”

夏军曾撰文指出，依据国家现有法律，向污染肇事者进行索赔，是海洋、渔业等部门的法定义务。如果国家主管部门放弃索赔，既放纵中石油逃脱赔偿责任，也违反环境正义和法律权威。　　

在北京德和衡律师事务所律师王海军看来，海洋环境法律有必要增加公益诉讼内容，环保的“全民参与”是必然趋势，以往政府“大包大揽”思维应转变。

基金运作缺规范

中石油与大连市政府至今未公开2亿元专项资金使用的细节方案，中石油、大连市环保部门等也未对善后问题与资金运作情况的采访作出回应。

设立2亿元专项资金是目前初步达成的共识，“各方还在进一步协调”。杨洪仁告诉《财经》记者，资金运作及使用用途等细节，还要各方商定。

此前大连政府付出的补偿资金，由市海洋部门协调，通过区、街道逐级向村民、企业发放。养殖户每亩平均获补偿1000元左右，部分村民对补偿方案持有异议，“没有入户核查，估算与实际养殖受损情况误差较大，赔偿不公平。”一位获得赔偿的养殖户说。

目前，地方政府对受损渔户等行政协调方案，无法从公开渠道查询获知，善后赔付事宜也不透明。　　

此次成立的专项资金，是生态追责的一小步，资金最终由谁掌控、管理，以及如何保障资金运作机制的透明度，如何监管资金使用用途不偏离设立初衷，还待追问。

对环境专项基金的管理和使用，中国没有明确的法律规定。按行政管理，这笔资金将由地方政府或赔付企业直接或间接操控。中海油的5亿元专项基金自2012年经民政部批准成立后，在运作模式、使用用途等方面就饱受质疑。

首先，基金会不够独立，理事长职务由中海油副总经理担任，基金会的秘书长、监事会主席、副理事长等重要职务均被中海油人士包揽。

“此方式显然不合适。”王文勇称，环境侵权者掌管基金很难服众，难以被社会公众监督，无法保证修复项目的效果；如果交予地方政府运作管理，存在政府既当运动员又当裁判员的问题。

夏军建议，可行的理性之路是，根据公益诉讼性质，将基金交由专业的公益公募基金会管理运作，保证专款专用，项目运作时公开招标。

中海油基金的主要投向，是资助扶贫济困、赈灾救助等社会性公益项目。以2014年的项目支出账目为例，全年总支出9410万元，共资助24个项目，其中，海洋环保项目有6个，共支出1146万元，仅占全年总支出金额的12％。基金在海洋生态环保方面的专项投入明显不足。

“所谓专项基金，应定向于海洋环保，对造成的损失进行修复弥补，否则就违背了基金设立的初衷。”王亚民说。

此外，该基金自设立后，在官网、章程及信息发布时多强调企业社会责任及公益爱心，只字未提“渤海溢油事故”。王文勇认为，企业社会责任与环境侵权行为责任承担是完全不同的两个概念。前者不是法定义务，没有强制性规定，是自愿行为；后者是对环境侵权行为应承担的法定义务与责任。

5月18日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向最高人民法院递交了一份建议函，要求规范环境基金管理。

夏军建议，鉴于环境诉讼数量渐多，国家民政部门及相关立法部门，应及早启动引导性规范法规文件，规范专项资金如何使用、管理等问题。

“2亿元资金并不多，对修复事故造成的海洋生态损失远远不够。不过，这是一个契机。”王亚民期待着能通过此笔资金摸索经验，做成示范项目，促进资金的合理管控、运作机制的建立。