《财经》记者 李毅/文

刚刚改革开放的1980年，主管中国能源工作的副总理康世恩访问挪威，考察了该国整个能源体系，尤其是石油行业的组织架构，以及他们如何处理与国际石油公司的关系。彼时负责全程陪同的挪威官员Arne Walther先生向《财经》记者回忆说，当听到挪威对所有石油公司的利润都要征收高达百分之六七十的税收时，康世恩大感吃惊。

已经退休的Walther，曾是挪威资深外交官，担任过国际能源署理事会主席和国际能源论坛秘书长，目前是挪威研究机构Fridtjof Nansen Institute的高级研究员。

Walther当时对康世恩解释，虽然税率高，但因为挪威能提供非常稳定的油气管理框架，这对高资质外国油气公司依然有着强大的吸引力。挪威政府能确保所有参与企业都得到公平对待，使得外国企业愿意接受挪威高税率，并计划长期投资挪威油气开发。

在行业层面，挪威的油气管理框架强调开放市场，通过吸引高资质外国企业参与油气开发来实现资源高效利用，也刺激挪威国家石油公司（Statoil）提高运营效率。

Statoil中国区总裁陈新华向《财经》记者介绍，Statoil并非人们想象中那样，是代表挪威国家的国有石油公司，它完全实现了政企分开，并在全球进行商业化运作。挪威政府对Statoil不审批投资项目、不指派高管、不安插董事、不干涉公司决策，Statoil完全是一个与政府脱钩的纯商业化公司。发展到今天，Statoil已经成长为一个堪与顶尖的老牌跨国石油公司媲美的世界级石油公司。

事实上，直属于挪威石油管理局的Petoro公司，才是挪威政府直接利益的代理人。Petoro按照政府的指令，代表国家对油气合作项目投资持股，并与其他股东一样承担风险，获取股权收益。

效率是为了公平。作为著名石油资源国，挪威成功避免了“资源诅咒”，不仅实现了石油资源的高效开发利用，也实现了石油财富的全民公平分享。

在财富分配层面，挪威将在油气行业获得的净收入划入挪威政府全球养老基金（The Norwegian Government Pension Fund–Global，NGPF,下称养老基金 ）进行海外投资。每年，经过议会决策，养老基金的一部分会被划作政府财政预算，以填补财政短缺。该机制使得挪威石油收入和使用脱钩，财政预算并不严重依靠石油收益。

养老基金是挪威全体人民的储蓄金，挪威国会全权委托财政部管理该基金，而基金运营则由挪威中央银行在财政部的指导下进行。央行负责资产管理的分支机构Norges Bank Investment Management（简称NBIM）将基金投资到海外股票、证券和房地产等市场。

NBIM虽然是挪威央行的分支机构，但也和Statoil一样，采用市场化运作，其雇员薪酬不走公务员序列，而是完全看齐市场化投资机构的标准。此外，NBIM还雇佣国际一流投资咨询公司的顾问，帮助其作出投资决策。因此，可以把NBIM理解为挪威央行的特设机构，其任务就是通过全球化投资让养老基金增值。

挪威财政部每季度都会提交一份投资报告，并且每年都会向国会提交一份关于基金管理的白皮书。所有基金投资战略的重大变化，都需要在国会批准后才能实施。NBIM在4月29日发表的季度报告显示，养老基金2015年一季度的投资收益率为5.28％，收益达到4010亿挪威克朗。

通过养老基金投资，挪威人一共持有全球上市公司1.3％的股权和欧洲上市公司2.4％的股权。

这样，巨大的石油财富真正实现了“全民共享”。Walther表示，挪威希望利用长期可观的投资获得高回报，以确保挪威的石油财富能够惠及子孙后代。

多位接受《财经》记者采访的两国专家均指出，中挪两国国情迥异，但中国石油工业的发展目标与挪威相同：都想提高国家石油公司运营效率，以保证油气资源得到有效开发利用；都想让国企为人民服务，实现国家财富的全民所有和共享。

挪威的资源禀赋以及民主政体与中国差别较大，“挪威模式”注定不能照搬。中国不具备借鉴挪威石油资源国全民福利体系的条件。同时，中国当前石油对外依存度已逾60％，石油供应在相当程度上依赖海外资源，因此也不能照搬挪威的国家石油公司模式。

但无疑，在宏观上彻底的政企分开、中观上开放市场，以及微观上对Statoil进行完全市场化设计的“挪威经验”，对正在进行油气体制改革的中国具有借鉴意义。

政企分开，市场开放

“挪威模式”的特点是：政企分开，市场开放，透明运作，全民所有。其建立基础，是得天独厚的石油资源禀赋与现代民主政体。

1972年到1985年间，Statoil曾代表挪威政府与外国石油公司签订合同。但从1985年开始，挪威就把政府的权力全部从Statoil剥离，实现了彻底的政企分开——Statoil不再具有代表政府的职能，政府来对区块集中招标。Statoil可参与招标，但并没有任何特权。

从此，在挪威大陆架的招标中，挪威政府对Statoil和BP、壳牌等国际企业一视同仁。谁能通过严格的资格审查，获得机会在挪威石油部登记，谁就有资格在挪威近海大陆架运营油气项目。

作为资源国政府，挪威政府理应在油气合作开发中占有利益。此前通过Statoil来实现政府利益的模式，陷入了“既当运动员又当裁判员”的悖论。而挪威石油管理局作为政府部门，也不能参与任何市场收益的分配。

因此，在Statoil被剥离政府职能后，挪威石油部仅持有Statoil 67％的股份，但保证后者的市场化设计与独立运营。同时，挪威成立了Petoro公司，作为政府利益代理人，对油气合作项目持股，从而代表政府获取股权收益。

Petoro只有70多名工作人员，由挪威石油管理局100％控股，听从其指令，但也有独立决策权。Petoro不参与招标，不做作业方，由政府自动安排进入油气项目中，作为独立公司代表国家持股。Petoro同样参与项目会议、分担成本、分享收益，和其他企业一样交税。

挪威政府分享石油收益的方式有多样。首先是对所有公司征收所得税，税率为27％。另对石油行业征收50％的特别税，税基是企业税前利润减去项目投资前四年每年7.5％的投资抵扣。

综上所述，挪威政府拿走的收益，包括77％的税收、Petoro公司100％的利润、Statoil 67％的利润。同时，政府获得的所有上述收入直接进入养老基金账户，成为国家财富。

另一方面，完全商业化的Statoil除贡献67％利润给国家外，与普通独立石油公司并无差别。挪威政府对Statoil不参与管理，不批项目，不任命高管，也不派驻董事，只是作为最大的股东参加股东大会，充分保障Statoil完全的市场化设计以及独立运营。这样既提高运营效率，又能有效防止公司卷入国内政治。

同时，挪威政府也有鼓励油气风险勘探的措施。政府虽对石油公司征收77％的税收，但一旦勘探失败，挪威政府也会返还石油公司77％的勘探投入。

不只油公司，挪威同样放开油服市场。Statoil没有自己的油服公司，但有内部技术项目管理部门。通过该部门的自主创新，可将大批供应商和服务商整合起来。

陈新华认为，正是政企分开和市场开放的制度安排，让挪威成为全球海工强国。如果当初Statoil成立专门为自己服务的油服公司，则业绩必然远不如今天，且整个挪威的海工产业也难以发展起来。目前，挪威的海工装备公司有成百上千个，技术实力都很强，且为各大石油巨头提供全球作业服务。

因此，从挪威石油管理局到Petoro再到Statoil以及其他诸多独立公司，挪威整套石油管理体系既能保证所有公司的独立运营，又能保证国家对石油财富的获取。

石油财富全民共享

挪威是全球第三大天然气出口国，也是石油出口大国。但是，挪威国内96％的电力和60％的能源需求依靠水电提供，因此所开采油气几乎全部出口。

油气出口可迅速积累巨大财富，但若管理不善，将无法惠及全民，反而会导致贪污腐败或“资源诅咒”——这是全球很多资源国发展过程中的教训。

挪威虽将国民福利建立在油气出口上，但该国将油气出口收入划入了政府主权财富基金，而不像某些中东国家，把其作为某个国王或家族的私有财产。挪威政府每年从基金提取的额度，需要遵循严格的开支规则。从长线而言，政府支取额度不能超过基金实际投资回报率，以便为子孙后代确保基金的真实资产。但其开支规则也并非泥古不化，而是允许根据经济条件的变化做些灵活调整：基金实际投资回报率估算为4％，经济高速发展时支取额度低于4％，经济下滑时则可超过4％。

挪威政府认为，油气总有一天要被用完或被其他新能源代替，挪威必须考虑油气时代结束后如何生存。长期以来，挪威政府实际提取的额度远远低于4％。譬如2014年仅提取了2.9％，今年仍会低于3％。

早在1963年，挪威就出台了《石油法》，宣布油气资源属于全体人民。因此，当挪威人1971年开始在近海大陆架大规模开采油气时，政府和议会就已经明确了要使这笔财富能够长期惠及全社会。唯此，油气禀赋才真正是“福”不是“祸”。

通过税收、石油公司利润上缴以及股权分红获得的石油财富，被挪威政府直接划拨进养老基金，从而实现了真正的全民所有和全民共享。

获取石油财富后，NBIM利用养老基金对海外股票、证券及房地产等资产进行投资，以确保挪威的石油财富能够保值增值。挪威央行下属的NBIM，是专业、稳妥可靠的长线投资者，不管股票价格高低，都不会随便去频繁买卖。另外，养老基金也不会试图通过操纵股票市场去挣快钱，而是注重长线投资。

截至2014年12月底，NBIM将61.3％的基金投资股票市场，36.5％投资固定收益资产，2.2％投资到地产中。总体而言，养老基金的总价值一直保持相对平稳的状态，不会有大的起伏。

挪威没有将这笔巨额资金投资在国内。其中理由是：在挪威国内投资越多，就越可能让国内经济过热，从而导致工资大幅上升，损伤其他的出口行业。挪威政府希望，油气行业之外的其他行业都能很好地发展。

Walther称，“确保基金运作透明并理据充分，对挪威、国会和全体人民而言非常重要，因为养老基金的数额太庞大了。”

目前，养老基金第一大投资对象国是美国，英国排第二，其后依次是日本、德国和法国。在投资比例上，38.9％的投资在北美，39.3％的投资在欧洲，17.6％的投资在亚洲，其余4.2％在全球其他地方。目前，欧洲的投资比例在下降，亚洲的比例在上升。这是因为亚洲的经济活力更强，发展更有前景。

养老基金投资的主要决策标准，是能否获得长久回报。例如，2013年养老基金的账面投资回报率是16％，2014年是7.6％。长期来看，从建立基金到现在，平均实际投资回报率为4％左右。日本亦有规模很大的养老基金，但其养老基金的年收益是1.2％。相比之下，挪威养老基金的回报率相当高。

截至2014年，养老基金在全球75个国家共投资了9000多家公司。基金具体数据及详细投资情况全部透明化，在其官方网站对外公开。任何人都可以详细而清楚地查到该养老基金在任何国家的具体投资领域和额度。例如，养老基金目前在中国（大陆+台湾+香港）共有303亿美元的股权投资和53亿美元的固定收益资产投资；在英国有670亿美元的股权投资和211亿美元的固定收益资产投资以及36亿美元的房地产投资；在美国有1750亿美元的股权投资、950亿美元的固定收益资产投资、50亿美元的房地产投资。

挪威政府一直试图将养老基金塑造为一个负责任的投资者。NBIM每年会出一份报告，说明其如何进行负责任地投资。挪威设立了道德委员会，基于一系列的道德标准，负责向挪威中央银行建议投资对象中哪些公司应该观察，哪些公司应该被排除。

如果有公司生产某些特定产品或者出售武器给某些特定国家，那么挪威养老基金就不能投资于这些公司。如果有公司是一些不道德行为的主谋或参与其中，这样的公司会被除名。

最近，或基于环保考虑，挪威议会要求政府增设一个新标准，避免投资煤炭公司，以及主要使用煤炭发电的电力公司。

国情迥异，不可照搬

石油财富和民主政体，让挪威有条件成为高福利国家。挪威贫富差别很小，社会相对平等。在发现石油资源前，挪威是欧洲最穷的国家之一，但其早期就着手建立了一套福利体系，以保障穷人的医疗和就业。挪威的高税收，正是为了支持整个福利体系。

此外，巨额石油财富并未引发大面积腐败。透明的政府运作系统，让挪威人能够清楚地查到政府预算被花在哪里，政府官员难有机会贪腐。

“让挪威人民能看到政府在有效地使用他们缴纳的税收，并且以最高的透明度和尽可能好的方式管理属于全体人民的国家石油财富，这一点非常重要。人们理解目前不能使用这笔财富，因为挪威石油财富不仅属于当代，也应该惠及子孙后代。”Walther称。

那么，中国可以照搬挪威模式吗？

挪威财税制度和社会福利模式，均建立在油气收入的基础上。挪威要尽可能地保证油气行业的竞争力和良性发展，并以最低成本、最安全的方式开发出尽可能多的资源，以支撑当前和未来多年的福利。挪威油气行业的丰厚利润，也并非单纯因为其市场化运作，而是因为挪威既是资源国，又几乎完全出口，本国的能源供应不依靠油气。

中国不具备挪威的资源禀赋，全民福利模式不易照搬。

根据《2015BP世界能源统计年鉴》数据，2014年，挪威本土油气产量约为14.17亿桶油当量（石油产量约6.92亿桶，天然气产量折合约7.25亿桶），而挪威2014年仅有约510万人。如果按人均计算，每人每年有约278桶油当量。

相比之下，中国2014年本土油气产量约为24.5亿桶油当量（石油产量约15.6亿桶，天然气产量折合约9亿桶），但2014年仅中国大陆登记在册的人口就达13.67亿。因此平均每人每年仅有约1.8桶油当量。

在改革开放初期，中国石油行业也曾以Statoil为师，主要是因为后者具有国家石油公司的身份，同时又进行了完全的市场化运作，熟悉国际石油市场的游戏规则。

但后来中国当局发现，挪威的国家石油公司模式也不宜照搬。挪威、沙特、墨西哥、俄罗斯这样的石油输出国，自然要打造国家石油公司，因为其石油收入和国家财政高度相关。而中国的逻辑不同，是希望自己的三大国家石油公司与跨国石油公司一样，用参与开发全球油气资源的方式，来保障中国能源安全。

“中国学不起Statoil，首先挪威没有保供给的压力；其次，Statoil赚了钱也不用马上花，而是存到基金中投资，这些中国都不具备。”中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东称。