《财经》记者 焦建

解决户籍、就业、住房、医疗、子女教育等问题，是流动人口扎根城市的前提条件。推动居住证制度落地，使在城镇就业居住的常住人口享受相应的基本公共服务，是新一轮城镇化规划改革的题中应有之义。但因其改革涉及领域广泛、难度大，成为全国人口流入大省必须面对的一个难题。

国家新型城镇化规划推出一年之后，广东等地方层面的配套细则纷纷落地。不同的省份改革进程不一，褒贬评判也相对有别。

以广东为例。自2010年该省率先推出积分入户以来，截至2013年底，仅有约60.2万人通过这一通道真正落户。这种渐进式、地方试验为主的改革模式，引发了相应的担忧——消除就业歧视，改变登记方式，并非实质性改革；惠及人群的选择性、条件性极强，并非全民性、普惠性改革措施，亦离本轮户改初衷有很大差距。

近日接受《财经》记者专访的国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，对原农业人口、流动人口打开城市大门，需要户籍改革和公共服务全覆盖同步推进，也就是落户式市民化和普惠式市民化并举。在目前的条件制约下，前者难以一步到位，强推往往有名无实，故地方政府应首先选择后者作为突破口。

而顺应普惠式市民化改革需求，不但有利于地方的经济发展和稳定，也为地方进一步发展提供必要条件，更为人口输入大省的形象加分。当然这需要中央对地方转移支付进行改革，地方自身也必须加大对改革的认识。

新户改步伐谨慎

《财经》：广东省在全国范围内首先推进“积分入户”制度，但真正通过这一途径入户的流动人口总数仍相对有限。应如何评价这项改革目前的进展？

叶兴庆：在此之前，中央已对户籍制度改革提出了专门要求。对户籍制度，各方面的批评声音比较多，舆论的压力也大，如果完全不动，不逐步放开落户通道、降低门槛，地方政府不敢冒这个天下之大不韪。但真要做的话，又的确会遇到基础设施和公共服务支出压力较大等一系列问题。特别是像广东以及京津沪这类外来人口流入量特别大的省市，改革压力更大。于是，各地采取了一系列甄别性的制度，标准设置相对较高，在让一部分人留下来的同时，给中央政府和社会公众有了交代，也保护了现行的地方利益，起到了平衡作用。

改革在让外来人口有序入户方面的效果相对有限，算是开了一个小口子，可本质或许仍是地方政府阻挡或者延缓外来人口入户的一个政策工具。

《财经》：广东近期出台的一系列配套性新政策，被媒体解读为是降低了入户门槛。

叶兴庆：为了使积分入户成为一个让流动人口有序落地的政策工具，应逐步根据过去几年的实践情况，逐步调低门槛。降低积分的分值要求，增加通过人口的数量。就这个方面而言，广东自己跟自己比确实在进步，但就实施积分入户制度本身而言，跟江浙等直接入户的地区相比，广东的改革并不靠前。

此外，改革现状恐怕还要更加复杂一些。2014年底，我曾参与对广东新型城镇化落实情况的第三方评估的项目，了解到的实际情况是：总体而言，入户门槛降低了。但积分入户政策一年只允许申请一次，且受理的时间只有几天。一年中剩下的时间里都是不办公、不受理的。由此可见，地方政府改革的意愿其实并不强烈。

《财经》：作为人口流入大省的户改跟流出省的户改实质并不一样，对前一种地方政府而言，目前的担忧是什么？

叶兴庆：首先是地方财力程度不一样，其次是流动人口的比例不一样。国家的新型城镇化发展规划出台以后，中西部比较积极，但人口净流入地区，如京津沪和广东等地，在户籍制度改革上确实比较谨慎。

一方面，因为珠三角很多城市的流动人口非常集中，甚至出现了数量多过本地人口的“倒挂”现象；其次，当初在进行分税制改革时，广东的基数较高，上缴的财力较多，导致其目前的财政状况确实比较紧张。以农民工子女上学为例，现行的政策是“两为主”——以公办学校为主，以输入地为主，外来人员子女在公办学校上学的比例要达到80％以上，广东的整体落实情况就相对较差，在东莞以及一些人口超级大镇，就更是做不到了。这是义务教育阶段的情况，在高等教育阶段，广东也出台了相应的异地高考方案，但外来人口的子女还只能参加职业高等教育考试，普通高等教育考试还是不行。

《财经》：针对广东户籍改革目前的分层次模式，广州深圳限制增多，中小城市降低门槛，目前争议较多。

叶兴庆：广东的改革路径跟国家新型城镇化发展规划的部署在理论上是一致的，中小城市在尺度上更加放宽，控制大型城市人口数量。政策要起到导向性作用，让人口更多地向中小城市流动。

落户易、普惠难

《财经》：目前广东还出现了另外一种现象，比如中山等地，虽然降低了入户门槛，但是实际去申请的人数并不多。可能的原因是？

叶兴庆：随着社会福利、基本公共服务跟户籍挂钩的方面在不断减少，户籍本身的含金量也在降低。如果现行的这一套制度不影响外来人口的生活，不影响在义务教育阶段的小孩上学、买房子，实际上对于很多人来说，并没有去迁户口的意愿，也是情有可原的。

户籍改革其实有狭义的落户式市民化以及广义的普惠式市民化两个概念。前者指拿到户籍就算市民，没拿到就不算。而广义的市民化则要从移民、文化、就业、生活等多个方面来看，指的是流动人口完全跟流入地一体，城市能够做到公共服务在常住人口全覆盖，这就算是带有普惠性质的本土化、市民化了。

就这两种户籍改革的道路而言，前者的讨论较多，但是就现实的角度而言，目前推进的难度很大。所以要以两条腿走路，现阶段以推动第二层次的户改为主，一个是消除城乡之间的公共服务二元结构，一个是消除城市内部户籍人口和非户籍人口的公共服务差距。要把现在跟户籍挂钩的公共服务都掏出来一个个进行梳理，然后一个个去解决。等到问题都解决得差不多的时候，户籍制度问题自然就消失了。

从这条道路走下去，地方接受的难度会小一些。如果走得通的话，对于下一步真正取消户口，或者说还原户口单纯的人口管理功能，可以做一个铺垫。

《财经》：这方面的改革，目前普遍的反应是跟土改一样，雷声大但雨点小。

叶兴庆：因为真正进行户籍改革还只是这一两年的事情，各地的做法有，但谈不上实质性。比如广东就在全国首先出台了公共服务均等化的相关条例，很热闹很好看，但实际上仍然口惠而实不至，并没有真正让外来人口有获得感、产生归属感。

细究原因，现在地方的确没有太多积极性在这一层面上去创造改革经验。一个原因是不能，比如现在比较难以解决的异地高考问题，因为涉及到高考跨省移民、当地老百姓的既得利益问题，就不是地方层面能够解决得了的，可能要到下一次的教育制度整体性改革才会出现突破。

另外一个原因则是不愿意，因为要真金白银地掏钱，所以地方上很难有什么真正的破解之道。国家新型城镇化发展规划中好不容易写入了“人钱挂钩”、“人地挂钩”的说法，算是给了一个甜头，中央考虑对地方的财政转移支付额度时，也的确在有意识地把外来人口纳入考虑因素，中央财政的这个观念还是比较强的。前些天财政部长楼继伟在清华大学演讲的时候就提到，可以考虑建立全国统一的学籍制度，中央在义务教育方面对地方进行转移支付的时候，就会按照这一体系往前走，四川的学生在广东上学，钱就给广东不给四川了。

但现在这个甜头并没有真正让大家尝到。人地挂钩、人钱挂钩机制也没有完全建立起来。存在两个掣肘，一是财税体制改革这一基础的具体方案还没有出来，中央对地方转移支付怎么根据当地实有人口确定规模，大前提还没有坐实。其次，是中央各个部门的流动人口信息管理系统，包括在医疗、教育、养老等各个方面的数据信息，各自为政、信息不共享，麻烦很多。反过来这又限制了实有人口的统计。

总体来说，最近这一两年的很多制度改革，处于观望期的色彩比较严重，进展和落实的状况并不理想。

《财经》：目前关于户籍制度改革的另外一个重要问题，就是以土地换身份，现在的解决思路明晰了吗？

叶兴庆：让农民进城落户，他们最担心的一个是他们老家的土地问题。2011年，国务院办公厅发了一个推进户籍制度改革的通知，这个通知有一些新的要求，无论是宅基地还是承包地，无论农民到什么样规模的一个城市落户，他们是不是退出宅基地、承包地，要尊重农民本人的意愿，应该说这是相较土地承包法有所调整的。

这其实只是政策的一个方面，政策其实还有另外一个方面，那就是在不能剥夺农民的权利的基础之上，当农民不需要这个权利的时候，是否能够获得补偿？

要建立一个市场化的退出机制，包括三块地的改革，包括承包权、宅基地使用权、集体资产的股权等权益，都可以被纳入其中。但现在各方面的改革比较谨慎，建立市场化退出机制的举措还没有纳入改革内容，所以这一块的通道短期内可能很难建立起来。