《财经》记者 焦建

7月上旬，南国天气进入暑热最高潮。作为落实国务院此前提出的一系列户籍制度改革的地方指导性文件，广东省政府正式印发《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》（下称《意见》）。

这份《意见》的公布，也使广东成为第一个出台户改落实方案的人口流入大省。

近年来，中国户改已然进入深水区。作为最重要的顶层设计之一，2014年3月16日，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》由国务院正式公布。在中国这一首个中央层面的城镇化规划中，用三个“不可持续”点出了中国城镇化面临的挑战：主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。

同年7月底，国务院又公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。在此之后，虽有不少省市出台了落实方案，但人口流入地、劳动力最愿意落户的省份大多按兵不动。

就全国情况而言，中西部人口流出省区改革积极性较高，东南沿海人口流入省区积极性稍差。因为就本轮户改的本质特征之一——基本公共服务均等化——需要地方政府拿出真金白银。

“一些地方政府还抱有‘要人手不要人口’的思路，将与农业转移人口的关系简化为‘劳务关系’，对吸引人力资源以支撑长远发展重要性认识不足。除此之外，还有个别地方政府被动观望，等待中央的‘顶层设计’与配套政策。”广东省政协的一份调研报告指出。

在此之前，广东本省的城镇化率已经超过70％，走在全国前列。从世纪90年代算起，珠三角的佛山、东莞、中山等地已经较早地推行了“村改居”户籍改革。至今珠三角核心城市几乎全部取消了农村人口。农村成为城市社会，村委会转为居委会。

本轮广东户籍改革及与之相伴的城镇化改革将旨在解决两个核心问题：其一为珠三角经济发达地区农业转移人口的农村产权和财产等合法权益切实得到保障，其二便是全省落后地区及外来人口在就业、教育、医疗、养老、住房保障等方面享受到与城镇居民同等的基本公共服务。

政策利好让数以千万计的“新广东人”对此寄予期望。但如何筹集到足够的资源给大量的外来人口提供基本的公共服务，将成为决定广东乃至全国本轮户改成败的关键考验。

户改逻辑

中国自1978年开启大规模的人口迁移与城市化。在这一过程中，广东是人口迁移最活跃、体量最大的省份。近年来，其异地务工人员总数约为2700万人，来自外省的有1600多万人。

受外向型加工产业发展路径影响，广东的人口迁移呈现出三个特点：一是规模庞大，二是以省外流动人口为主体，三是流动人口（特别是省外流动人口）90％以上集中在珠三角。在广东省社会科学院人口所前所长郑梓桢看来，这种现状将给广东户改带来两个难题：其一，人口城市化迅速，但普遍缺乏城市正式身份；其次，地域分布过于集中。

绝大部分外来人口有较强烈的入户需求。中山大学社会发展研究所的一项广东农民工调研报告显示：受访农民工中，97％打算留在广东继续工作和生活，其中78.2％愿意留在广东五年以上，而仅有10.8％的受访者不希望留在当前居住的城市。作为人口流入地的广东，在过去数年中一直尝试回应这种需求。

而《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中提出，“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件”。其中，健全农业转移人口落户制度包括：“各类城镇要健全农业转移人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择”。

辅助政策还包括，让外来人口享有城镇基本公共服务、完善公共就业创业服务体系、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系等措施。

改革的利益动机之一，是帮助广东继续保持GDP稳居全国第一。2014年中国城市化率已达过半，优质的青壮劳动力资源日渐稀缺。“如何留住人才，保证广东的活力，是近年来广东省领导考虑较多的问题。”广东省委一位官员对《财经》记者表示。

“对广东这样的用工大省来说，解决好农业转移人口市民化问题，很大程度上或可破解近年越演越烈的‘民工荒’悖论。” 深圳综合开发研究院的一项研究指出。

即便抛开劳动密集型产业对劳动力的需求不谈，非户籍常住人口在解决各地方政府社保支付危机方面，亦可起到“近水解近渴”的作用：2014年，广东社保基金总收入3852亿元，支出2618亿元，年收支相抵结余1200多亿元，历年累计结余8217亿元。

7月初公布的《2014年度深圳市社会保险信息披露通告》则显示：该市2014年的抚养比虽从2013年的38∶1下降至36∶1，但依然是一个缴费压力极低的城市，这同样要归功于外来人口比重高。

多重考量加总，早在2010年6月时，广东已在全国范围内率先出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式推行“积分制入户”，被视为是中国延宕多年的户籍改革在进入深水区后的重要地方案例之一。　

其随后提出的数项户籍配套改革举措，在规划层面亦不输于其他省份。如在全国首个提出推进基本公共服务均等化，率先实行积分入保、入学等。

作为对此前出台的全国城镇化规划的回应，2014年6月15日，广东省亦召开地方性城镇化会议，并在会上勾勒出了其到2020年的城镇化规划总表——到2020年时，广东常住人口城镇化率要提高到73％，户籍人口城镇化率达到56％，要实现不少于600万本省（从2014年至2020年七年间，每年需吸纳约85.7万人）和700万外省农业转移人口（将在2014年-2020年的七年内依次解决）及其他常住人口落户城镇。

今年7月出台的此份《意见》，则被外界普遍认为勾勒出了实现上述目标的具体行动路径：

一是在政策调整上进一步明确省内城市的人口准入条件。明确了该省21个地级以上市的基本落户条件；二是提出了统一省内城乡户口登记制度，健全居住证积分管理制度；三是在民生与人才引进上加快解决省内流动人口存量问题，而这也将成为该省户籍制度改革的重点。

“广东现有流动人口3495万人，其中来自省外2433万人（就业的约2200万人），居住时间已满五年以上的395万人，半年到五年的1368万人，并将在2020年前陆续达到居住满五年的条件，半年以下的有670万人。根据《意见》，我们优先解决这部分异地务工人员的落户问题。每年吸纳100万外来人口，占广东全部流动人口的4.5％，应该问题不大。” 广东省公安厅治安局户政处处长黄成龙在《意见》公布的新闻发布会上如此解释。

《意见》提出的具体政策措施包括：放宽直系亲属投靠；放宽大专以上（含大专）学历毕业生及技能人才、特殊专业人才入户；放宽集体户口设置条件，允许亲友搭户，着重解决进城时间长、就业能力强、可以适应产业转型升级和市场竞争环境以及长期从事特殊艰苦行业一线的人员（如环卫工人）落户等。

“广东需要的人才，要么能干，要么肯干。”广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对《财经》记者表示。

广东的此次户籍改革，将分城市落户，并将落户地分成四档。珠三角除广州、深圳外的其他主要城市的落户条件，清晰地量化为就业、居住和缴纳社保的时间长度，使希望落户者的预期大大明确。

作为人口超过1000万的特大城市，外来人口想要入户广深依然并不容易。“具体落户政策还需广州、深圳市政府来具体制定，但在人口迁入的条件上，可根据本市环保、就业、社会基础设施的承载量来不断调整，但整体是逐步放宽的。”黄成龙说。

“因城市自身的定位、产业的定位仍在变化之中，所以深圳的人口还处于一种发育的阶段，并不是一个成熟的城市人口形态。在这种情况下，自然会对人口数量与质量提出一些与自身发展相匹配的导向，无可厚非。”深圳综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅对《财经》记者表示。

梯度赋权

差别化、层级化入户制度改革，仅是广东本轮以多项措施共同推动的户改重点领域之一。面临以省外流动人口为主的改革基础，广东在7月公布的《意见》中，亦再次重申了外来人口获得基本公共服务的路径，即梯度赋权。

所谓梯度赋权，按照王梅的解释，是基于城市公共服务供给资源的有限性，在居住证管理前提下，兼顾公共服务资源供给与需求，构建公共服务领域的积分管理制度，不同的积分区间享受不同类型的服务待遇，按照权责对等原则建立梯度分布的公共服务待遇享受机制，增强公平性。这样的话，城市常住的非户籍人口也可以分档次在当地享受不同层级的公共服务。

赋权的基础是基本供给服务的总量增加。就这一问题，广东省公安厅副厅长彭会在《意见》公布的新闻发布会上表示，本次改革会在促进公共服务均等化方面提出更多的改革措施。如推动城乡教育事业均衡协调发展，建立完善覆盖城乡惠及全民的社会保障体系，加快统一城乡居民卫生计生服务制度，加快住房保障制度改革等。广东将通过加大统筹调配现有各项资源、改革配套政策措施来解决公共服务和基础建设不足的问题。

这是对此前广东一系列相关政策的衔接与补充。广东是中国第一个发布和实施《基本公共服务均等化规划纲要（2009－2020）》（下称《规划纲要》）的省份。全省21个市均实行了基本公共服务均等化的规划，根据各自城市的经济水平和财政实力，各个城市的待遇水平有所不同。在此基础之上，2012年5月，广东出台了《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案（2012－2014年）》。

广东的基本公共服务均等化包括八个方面，简单而言是四个公共和四个保障。即公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通，以及生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障。以此为基础，在2014年时，该省财政厅又对《规划纲要》进行修订，不仅将其基本公共服务范围扩大到十项，也对任务目标进行了加码。

按照广东省相关部门的判断，到目前为止，广东省内的城乡之间，特别是珠三角各市城乡户籍人口之间在义务教育、基本医疗卫生服务、基本养老服务、就业保障等方面的均等化程度已经大大提高，一些城市已经基本实现均等化目标。而在今年6月，广东又提出在原有试点基础上，进一步扩大基本公共服务均等化综合改革试点地区范围，将珠海、河源、湛江等市纳入改革试点。

省内一体化提速容易，省外流入人口则难。因涉及国家统筹及资金问题，省外流动人口基本公共服务的一体化，目前仍然困难重重。

以教育制度为例。广东异地高考政策规定，随迁子女在广东参加中考并在父母就业城市具有高中阶段三年完整学籍的，2016年起可以报名在广东参加高考。但根据国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆的观察，这种放宽仍存一系列制约条件。“因不涉及高考移民和教育公平问题，省内一体化好说。一涉及到省内外，问题就复杂了。”叶兴庆说。

据《财经》记者调查，目前在广东的异地务工人员与户籍人口的差别主要有三个方面：一是医疗保障的衔接差异。广东省内的异地务工人员的医保衔接可以在省内解决，但是由于目前全国医疗保障系统没有对接，还无法解决外省人员的医保衔接问题。

二是安居住房的政策差异。目前广东各项与安居住房有关的政策主要面对户籍人口，外来人员无法享受。

三是子女受教育水平差异。除上述高等教育受限之外，目前广东可以保证流动人口的子女就学，但是不能保证能进公立学校。“各地的情况不一样，财政状况好的地方可能会比例高一些。但是在一些人口超级镇，想要做到以公办学校为主就学，困难很大。”叶兴庆说。

“其他外来人口跟广东本地的人口在基本公共服务方面待遇是一样的，可以买社保、买医保，可以租房子，就业很自由，培训很自由。” 郑梓桢说。

就上述难题，广东省副省长徐少华此前亦曾公开表示，下一步还将逐步放开健康教育、疾病防控、预防接种等公共服务项目的户籍限制，鼓励农业转移就业人口参加职工基本医疗保险，实现流动就业人员基本养老保险关系省内、省际顺畅转移接续和城乡养老保险制度间的顺畅衔接。

核心是钱

根据2012年发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所定目标，到2020年中国实现全面建成小康社会奋斗目标时，城乡区域间基本公共服务差距要明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

目前广东的现有户籍人口有8880万，到2020年，将在此基础上加上新解决的700万外来人口，届时广东的户籍人口数量将接近1亿。

原有户籍人口之外，流动人口入户要享受户籍居民的待遇，包括教育、社保等，均涉及真金白银的财政投入。

在本轮新型城镇化的推进过程中，诸多研究机构及学者都曾对全国层面的落户平均成本状况做过测算。大体算来，每个流动人口的入户单一成本在10万元左右。

在目前的财政格局体系之下，地方各有苦衷。具体到广东而言，在2014年6月15日该省召开的城镇化会议上透露出来的信息是：据测算，广东农业转移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41万元，以及每年公共服务成本6851元。而预计2013年至2020年，广东基本公共服务领域的财政资金将超过3万亿元，年均增长约12.5％，年均新增投入达450亿元。

广东的一些研究人士则表示，实际数字其实很难计算：因为一方面要看落户在哪里，如果落户在广州天河，成本就很高。此外，每个人的情况不同，如果落户者本身已经是文化技术收入很高的，成本也就没那么高。所以，“这个13万只是估计数。”广东省发改部门的一位负责人在上述会议期间也表示。

即便如此，在解决如此庞大的新增户改成本时，广东省也难免“巧妇难为无米之炊”之窘境——在扣除计划单列市深圳之后，广东人均财政支出位居全国倒数第四。与其相比，中国第二经济大省江苏的进城务工人员仅1000万左右，其中来自外省的仅400万，江苏的人均财力要比广东靠前很多。

广东省内目前正在采取的化解措施主要可分为两类：其一为主要加大省内统筹，其二为增加地方国资收益上缴比例。

就前一个措施而言，广东省政协此前成立的一个调研组曾如此建议：加大省级财政统筹力度，改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拨经费系数比例，提高省级财政统筹和转移支付力度。以中小学生的学籍信息为基础，在广东省范围内实现教育补贴经费“钱随人走”，提高对接纳随迁子女就读学校的资金补贴。

广东城镇化会议透露的消息显示：广东省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题，正在组织省发改委、财政厅、人社厅等部门共同开展专题研究。

广东省财政厅将会同省直有关部门和市县财政部门，加强对广东省承担的非户籍常住人口公共服务支出预算，在测算的基础上积极向财政部反映，争取财政部转移支付支持。同时进一步完善对市县转移支付机制，在转移支付测算中充分考虑非户籍常住人口因素，逐步建立与市民化挂钩的省以下转移支付制度。

除此之外，在今年6月10日，广东省政府在《关于进一步扩大基本公共服务均等化综合改革试点的通知》中亦明确提出，要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于提供基本公共服务。此外，要充分发挥财政资金杠杆作用，引导和撬动社会资金投入民生社会建设。

在广东省的2015年财政预算中，已经提及了今年广东加大国有资本经营预算统筹力度的具体措施：2015年将省级国有资本经营预算收缴比例从15％提高到20％；将国有资本收益上缴一般公共预算比例提高到21.38％，超过原规定的15％的比例，共4.81亿元调入一般公共预算，全部用于底线民生政策提标新增支出。

多位政学两界人士指出，在目前的财税体制之下，地方所能进行的调整始终有限。理顺各级政府责任，建立多元化成本分担机制才是解决广东等户改负担较重省份的根本解决之道。

此一改革在方向上其实并不存在较大差异。而在具体的改革进展中，针对一些地方反映的突出问题，中央财政近年来亦开始分担部分责任。但截至目前，农民工进城的各种社会成本绝大部分仍要靠地方承担。

“中国的户籍改革已反复进行了多次，但如果财政不同步改革，会带来户籍制度的再次反复。”一位相关研究者如此对《财经》记者表示。