马勇／文

如果说唐绍仪内阁危机带有偶然，陆征祥内阁在组建时事故不断，就不是偶然了，而应从制度层面进行思考。毕竟共和架构对于中国人来说前无古人，没有经验，何况那时的政治家为了不让中国陷入持久混乱，不让中国分裂，共和国根本大法的制定略显匆忙，没有像美利坚合众国“国父们”那样从容不迫制定一个可传之久远的超越性宪法。这可能是民初宪政陷入困境的根本原因。

巩固共和

好在《中华民国临时约法》毕竟只是一个“临时性”的制度安排，其第七章“附则”第五十三条规定：“本约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会。”由于有了这样明确的时间限制，临时大总统袁世凯尽管在执政过程中遇到这样那样的困难、挫折，想想只有十个月就可以重新制定新宪法，也就没有计较的必要了。

民国元年8月10日，《中华民国国会组织法》《参众两院议员选举法》及筹备国会事务局官制相继公布。稍后，又公布了参众两院议员选举实施细则等文件。9月5日，发布众议院议员选举日期令，规定民国元年12月10日举行众议院议员初选，翌年1月10日复选。

与众议院议员选举稍有不同。民国元年12月8日，参议院议员选举法施行细则发布，并规定各省议会、中央学会、华侨选举会之参议院议员选举，定于1913年2月10日举行，蒙、藏、青海选举会选举，时间稍有不同。

参众两院议员选举是中国有史以来第一次全国规模的选举活动，各省各界别选举多少出现一些故障，有些故障确实影响深远重大，但100多年后回望那场令人激动的选举，应该承认经过清末最后十年的宪政训练，民众，尤其是政治家的素养确实不错。选举如期举行，竞争激烈，一如西方议会选举。各党派有一个共同心愿，通过议会里的非暴力竞争，为国家争取一个更好的未来。这是中国民主政治的开始，也是未来中国的希望所在。所以各党派在这个时候，都集中全力竞选、辅选，都在争取中国政治“控股权”、参与权。和平的竞选替代恐怖的枪炮，让政治约束在议院里，让人民的生活归复了平静。

第一届国会议员选举有条不紊进行着，古老的帝国跨上共和道路后的表现令人感动。1913年1月10日，袁世凯依据《临时约法》规定，发布第一届国会召集令，要求各省各界别选出的两院议员，限于3月前往北京报到，俟两院议员报到人数过半，即决定同时开会。

如期召开的第一届国会主要完成两件大事：根据《临时约法》，制定《中华民国宪法》；根据《中华民国宪法》选举第一任大总统。这两件事情的完成，意味着中国从传统帝制走向现代体制，意味着共和体制在中国落地生根。这是人类历史上第一波民主化浪潮，古老中国有幸赶上，能实现这个梦想吗？

天坛制宪

1913年4月8日，中华民国第一届国会按照预定时间在北京开幕。袁世凯以“临时大总统”名义致辞：

中华民国四月八日，我中华民国第一次国会正式成立，此实四千余年历史上莫大之光荣，四万万人亿万年之幸福。世凯亦国民一分子，当与诸君子同深庆幸。念我共和民国，由于四万万人民之心理所缔造。正式国会，亦本于四万万人民心理所结合。则国家主权，当然归之全体国民。但自民国成立，迄今一年，所谓国民直接委任之机关，事实上尚未完全。今日国会诸议员，系国民直接选举，即系国民直接委任。从此共和之实体，借以表现；统治权之运用，亦赖以圆满进行。诸君子皆识时俊杰，必能各纾谠论，为国忠谋。从此中华民国之邦基，益加巩固。五大族人民之幸福，日见增进，同心协力，以造成至强大之民国。使五色国旗，常照耀于神州大陆，是则世凯与诸君子所私心祈祷者也。

袁世凯的期许，也是中国人民的共同期盼，一个全新的中国由此开始，这是那时国内外的普遍看法。

国会成立后，参议院4月26日选举张继、王正廷为正副议长。张、王均为国民党人，他们两人之所以顺利当选，与国民党人在参院占有绝对优势有关。

在众议院，没有出现参议院一边倒的情形，主要因为民主党、共和党、统一党三党慑于国民党势力之厚，乃以利害关系，共谋抵抗，合并而成进步党，此乃旧日立宪党之渊薮，温和稳健，倾向于中央集权，以扩张元首之权力，隐然与国民党成为议会中两大党团。为平衡计，进步党汤化龙、陈国祥夺得众议院正副议长。

按照预设程序，第一届国会应该先制宪法，再选总统。《国会组织法》第二十条：“民国宪法案之起草，由两院各于议员内，选出同数之委员行之。”6月30日，参众两院各选出30名议员为宪法起草委员。为防意外，两院还各选候补委员15人。

7月10日，宪法起草委员会召集预备会。12日，举行成立会，决定以天坛祈年殿为工作会所。15日议定委员会规则，决定设委员长一人，理事六人，由委员互选；委员会非有三分之二出席，不得开议，决议以委员总额半数之一致成之；委员开会时，除两院议员，禁止旁听。应该承认，宪法起草委员会规定的门槛比较高，专业性更不必怀疑。他们的职业素养、历史责任感，完全可以给中国留下一部传之久远的根本大法。

“任性的”议员们

1913年7月19日，宪法委员会继续会议，选举汤漪为委员长，蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同、杨永事六人为理事。王家襄后因故辞职，以李国珍替换。

两院宪法起草委员会委员国民党居多，为28人；进步党次之，19人。此时如不是发生了宋教仁被刺案，议会各党派集心合力共同制定一个正式宪法，替换《临时约法》，原本不是问题。然而由于“宋案”，特别是由于国民党相当一部分成员相信孙中山的判断，以为“宋案”的幕后黑手就是袁世凯，遂使议会党团合作极端困难，也使辛辛苦苦制定的新宪法无法满足各方面期待。

按预定程序，国会要用45天时间完成宪法草案。待草案通过后，依据新宪法选举大总统。然而由于“宋案”使政治互信丧失，袁世凯担心夜长梦多；国民党议员担心袁世凯解散国会，为缓和空气，保存实力，因而赞成进步党先举总统再制宪法的动议。

进步党如此动议，主要是因为觉得民国成立瞬已两年，宪法起草亦逾两月。看各方冲突，正式宪法完成还需时日。因此，正式总统始终不能确定，不仅无法满足国际社会的期待，也使国内乱局得不到解决。进步党的建议违背了各党派先前的共识，但其用意并不坏。

无奈，那时的中国，依然是“非袁莫属”，因而先举总统再制宪法的动议通过后，袁世凯如愿当选中华民国第一任大总统，并于1913年10月10日就任。16日，袁世凯就任大总统后第六天，根据《临时约法》第五十五条“大总统有提议增修约法之权”的规定，向国会提出“增修约法案”：

查《临时约法》原为临时政府而设，自公布施行以来，于兹已二十阅月矣。其于国家之根本组织，固系因约法施行之结果而粗具规模，然于国家之政治刷新，要亦因约法施行之结果而横生障碍。综计临时期内，政府左支右绌于上，国民疾首蹙额于下，而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等。驯至国势日削，政务日隳，而我四万万同胞憔悴于水深火热之中者且日甚。凡此种种，无一非缘约法之束缚驰骤而来。昨今两年，各省行政长官之所慷慨建议，各政团之所反复研求，各报纸所朝夕鼓吹，大率主张以修改约法一端为国家救亡之上策。其时本大总统衡量事变，默察现情，非不知舆论集矢约法，几于异口同声。

顾迟迟未敢附和此议者，诚以民国肇造，大局未定。设竟猝以增修约法为请，在热心改良政治者，固能谅提案之苦衷；而蓄意颠覆国家者，或将以提案为借口。是以百方隐忍，无论任用国务员之如何困难，任用外交公使之如何困难，制定官制官规之如何困难，缔结条约之如何困难，以及发布保持公安、防御灾患各命令，暨有紧急之需要，而欲为临时财政处分之如何困难，本大总统俱不惜以一身当困难事实之冲。

既然要制定正式宪法，袁世凯建议国会通盘考虑，将《临时约法》中那些无端约束行政权力的部分予以调整。

民国初建，需要一个强有力的中央政府，需要“开明专制”，需要新权威，实为各界共识。国会，特别是制宪会议如果不因“宋案”困扰，也应比较容易接受袁世凯这些建议，从容调整议会与行政中枢的关系，尤其是总统府与国务院的关系，无论如何不应让国务院继续担负议会功能，去削弱大总统的权力。

袁世凯向国会提交增修案时，宪法起草委员会的制宪工作大致完成，国会遂以此为由拒绝了袁世凯，强调宪法即将完成，《临时约法》即当废止，无增修之必要，将袁世凯的建议置于毋庸讨论之地步。这显然违背了宪政原则，违背了《临时约法》国会得“答复临时政府咨询事件”的规定。换言之，同意与否，权在国会；必须答复，则是国会的责任。

然而因为“宋案”，孙中山执意倒袁，国会中国民党议员已与袁世凯政府积蓄了很大矛盾，不愿接受袁世凯的建议，而且在正在制定的宪法案中，基本上延续了《临时约法》的思路，继续让国务员成为总统行政权力的分享者：

第五十五条：中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。

第六十五条：大总统为维持公共治安，防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之决议，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。

第八十一条：国务员赞襄大总统，对于众议院负责任。

大总统所发命令及全体关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力。

一年前，孙中山在与袁世凯会面后曾向国民喊话：“袁总统可与为善，绝无不忠民国之意。国民对袁总统万不可存猜疑心，妄肆攻讦，使彼此诚意不孚，一事不可办，转至激迫袁总统为恶。”

孙中山不幸而言中，“任性的”议员执意不接受袁世凯的任何建议，国会存废迅速提起。“天坛制宪”有一个美好的开始，却因相互不妥协让中国错失一个很不错的机会。

作者为社科院近代史所研究员