《财经》记者 翁仕友 实习生 储楚

截至2014年底，中国60岁以上老年人口2.12亿，占总人口15.5％，在人口老龄化高峰期，单一的现收现付制（以同一时期工作的一代人的缴费来支付退休的一代人的养老金）面临支付压力,养老制度不得不加快改革进程。

《财经》获悉，在财政部、人力资源和社会保障部等部委主导下，中国的养老制度改革总体方案正在酝酿。中共十八届三中全会提出：“建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度”，明确了养老保险制度改革的方向。

虽然改革方向已经明确，但制度设计依然有较大分歧。

财政部倾向于在不改变现行“统账结合”的制度下，扩大个人账户规模，提高个人账户在养老待遇中的比重；人力资源和社会保障部则从增强制度共济性和改革成本角度，提出了不同意见，甚至主张缩小个人账户规模；国家发改委的态度尚不明朗。

养老保险改革何去何从，是更偏向商业激励还是共济性，抑或在基本养老保险之外引入补充支柱，事关国民福祉，各方面高度关注。

争议“大账户方案”

20世纪90年代初，国务院下发文件，正式确立了社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险模式，根据规定，企业缴纳职工工资的20％部分进入社会统筹账户，个人缴纳工资的8％进入个人账户。这种模式希望吸纳“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在运行中，现收现付模式亏空巨大。

“现在的争论在两点上：一是要不要做实个人账户。二是要不要扩大个人账户规模。”中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧告诉《财经》记者，今年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后，如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。

中国社科院世界社保研究中心提出，将单位缴费（工资总额的20％）和个人缴费（工资收入的8％）全部纳入个人账户，实行零统筹、“全账户”的职工基本养老保险制度。养老金成为产权明晰的个人资产。

部分赞同的学者认为，此设计有利于减轻国家对养老的负担，同时对参保人也有激励作用。反对者认为，短期来看，这种养老制度设计减轻了政府负担，但是长期来看，政府负担加重。同时，“多缴多得”对参保人的激励过于理想，其作用也远未达到预期。

第一个实施“全账户”养老方案的国家是拉脱维亚，2000年瑞典改进、实施了这一方案。瑞典采取名义账户制替代原先由国家财政负责（个人缴费率仅为1％）的基本养老金和雇主负责的补充养老金制度，名义账户制的资金来源于雇主与雇员共同缴纳，占工资收入的18.5％。

中国社科院世界社保研究中心建议实施“全账户”方案，这意味着要取消社会统筹，该政策建议得到了财政部门的认可，但部分社会保障学者认为，这违背了养老保险制度设计初衷，不应当过于主张商业保险的精算、激励原则。

财政部门官员认为，8％的养老个人账户在养老待遇中比重偏低，因而主张实行以个人账户为主体的养老保险制度，现行的28％缴费比例不变，扣除24％以后用于确保基本养老金当期发放，4％用于历史遗留问题解决。

上述主张遭到反对后，财政部门退而求其次，提出将28％的“全账户”方案改为个人账户为16％（单位和职工各缴8％），余下的用于社会统筹，即社会保障学术圈热议的“大账户方案”。知情人士介绍，上世纪90年代初养老保险体系设计时，就有人提出设计一个16％的个人账户，但最终未能成行。

宋晓梧反对实行“大账户方案”。他认为，这种制度设计将初次分配的差距，扩大到基本养老保险这一再分配领域，这与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性相悖。

改革初期，中国城乡的基尼系数在0.2左右，上世纪八九十年代分配制度的改革重在打破平均主义，于是在基本养老保险制度中引入了个人账户，体现多缴多得的原则。1997年，全国统一为个人缴纳比例为工资总额的8％。

经过30多年发展，中国的收入分配差距问题日益突出。中国城乡合计的基尼系数在十多年前就超过了0.4的国际警戒线，在宋晓梧看来，包括基本养老保险等在内的二次分配项目，应该不断缩小收入差距水平。

中国人民大学教授郑功成也认为，深化养老保险改革应以增强共济性为出发点。他一直主张缩小个人账户规模，甚至表示可以取消个人账户，为发展第二、第三支柱养老金留出空间。

从“做实”到“完善”

1987年，国务院颁发《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹，所需资金由企业和工人共同缴纳，这成为中国养老保险制度的开端。后来，养老保险制度覆盖范围由城镇所有企业和职工，扩大到企业化管理的事业单位以及城镇个体劳动者。

1993年，中共十四届三中全会明确要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，次年进行试点。1995年3月，国务院再次下发通知，明确城镇职工基本养老保险的改革方向是社会统筹和个人账户相结合，但在通知附件中提出了“统账结合”的两种实施方案，供各地自行选择。

方案一是“小统筹大账户”，强调个人账户的激励作用；方案二是“大统筹小账户”，强调社会统筹的作用。中央的初衷是给地方以自行探索的权力，但后来各地的版本不一。

1997年，国务院下发养老保险制度改革历史上最重要的一份文件——《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出，在全国范围内建立统一的社会统筹和个人账户结合的养老保险制度，其中社会统筹采取现收现付制，个人账户采用积累制。

这种“统账结合”模式，希望吸纳“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在运行中发生了变异。决策层想通过提高企业缴费率，即增加企业负担的方式来消化转制成本，但现实运转却事与愿违。

由于退休人员快速增加，再加上一部分企业经营状况不佳，企业逃费现象越来越严重，当期养老保险费出现大量不能足额征缴的状况。另有一些企业并不按照职工实际工资缴费，而是按照更低的社会平均工资缴纳养老保险金。

该政策“漏洞”使得企业减少了社保支出，导致大量养老保险征缴未能应收尽收，部分省份的当期退休人员养老金开始不能按时足额发放。由于两种账户名义上分离，实际上并未真正切分，于是，各地开始挪用个人账户基金用于发放当期退休人员的养老金，最终导致个人账户空账运行。

据人力资源和社会保障部的数据，2014年全国参加基本养老保险人数为8.42亿人，全年基本养老保险基金收入2.76万亿元，同比增11.7％；全年基本养老保险基金支出2.33万亿元，同比增17.7％。年末基本养老保险基金累计结存3.56万亿元。

如果剔除了财政补贴以及个人账户资金（2013年末个人账户的空账已达3.1万亿元），实际上全国的养老基金已经收不抵支。

要弥补“空账”，可以选择的方案有国有股划转、财政补贴，以及做实个人账户等措施。朱基曾主张做实个人账户。2001年，中央选择在养老金亏空较大的辽宁试点，并给予了大量的财力支持。2008年试点范围扩大到13个省份，实施难度越来越大，空账规模也越来越大。

中国各地的基础养老金统筹层级较低，很多省份尚未实现省级统筹。中国人民大学教授董克用认为，中国的养老保险制度实行的是现收现付制，即工作的一代缴费支付退休人员的养老金，这正是养老金支付压力的根源所在。

“从全世界范围来看，任何只依靠现收现付制的国家都遇到了问题，甚至现收现付的发明者德国也在这方面遇到问题，德国的解决办法是联邦财政补贴养老金，同时建立非现收现付制的第二支柱养老金。”董克用告诉《财经》记者，只依靠现收现付制不可持续，世界各国走向了多支柱养老这条路。

财政部部长楼继伟曾表示，早在辽宁试点两年后，他就发现个人账户实在难以做实。这是因为，一是养老金的代际成本无法化解，二是管理者面临道德风险。做实之后，若是选择像智利那样完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。

十八届三中全会修正了关于养老保险制度改革的表述，不再提做实个人账户，而将“做实”一词改为“完善”，这提供了新的政策选择空间。

“三支柱”体系尚待建设

“基本养老保险收不抵支问题将日益突出。”国务院发展研究中心研究员贡森告诉《财经》记者。从当期收支来看，企业基本养老保险可以维持平衡，机关事业单位基本养老保险已经收不抵支，改革迫在眉睫。

全国的企业单位平均3个职工供养1个退休人员，在职职工缴费比例为84％（每个人缴纳28％），平均替代率（职工基本养老保险平均待遇水平相当于在职人员平均缴费工资的比例）相当于职工工资的66％，所以，企业养老金的收支在全国整体是平衡的，个别省份不平衡。

在现行机关事业单位制度中，平均2.3个在职人员供养1个退休人员，前者缴纳工资收入的28％，合计缴纳64.4％，而机关退休人员替代率相当于90％左右，这两者之间存在相当大的缺口，导致足额缴纳难以保障。机关事业单位养老基金缺口的弥补方式，主要是财政补贴。

贡森认为，从终生存取的比例来看，无论是企业参保者还是机关事业单位的参保者，都在持续透支。一个参保者从20周岁开始缴费，即使到60周岁开始领取待遇，其缴费年限40年，而退休后的余命达20年，这就是说平均缴费两年养一年。按照这一供养比和精算平衡原则，企业退休人员要实现目前66％的替代率，在岗时缴费率应该是33％，但是历年费率只有28％。机关事业单位替代率接近90％，所需精算费率在45％，并轨规定的费率只有28％。贡森建议启动延迟退休，调低养老保障水平，确保基本养老保险的可持续发展。

实施上述这两项政策，面临的阻力极大。机关事业单位个人长期并不缴费，但退休后却享受较高的初始待遇及较大的调整幅度，导致与企业退休人员形成了中国养老“双轨制”。并轨以后，延迟退休年龄的主要障碍已经不复存在，但是人力资源和社会保障部动议多年，却一直未能真正推行。

再以降低保障水平为例，目前国内基本养老保险替代率分别是66％和90％，而经合组织成员国的平均水平为42％。为此有学者建议调低基本养老保险保障水平，社会保障目标应以60％为上限，其中作为底线保障的基本养老保险替代率可降至40％左右，其余20％为补充养老保险贡献。

“现在问题的焦点应当是我们继续实行单一的现收现付制，还是走支柱的养老金制度，现在很多表面争论掩盖了实质。”董克用说。多位受访的研究人员认为应调低基本养老保险保障水平，对基本养老保险制度“动刀”，从而为补充养老保险发展留出空间。

1991年，国务院就提出了基本养老保险、用人单位补充养老保险和个人储蓄型养老保险的“三支柱”保障体系，但是并未真正实行。

曾在美国任教的董克用，熟悉美国“三支柱”养老体系，他介绍说，第一支柱的公共养老金由雇主和雇员共同缴费，分别为雇员实际工资的6.25％，上有封顶线。第一支柱解决了退休人员的生存问题，退休以后领取的养老金多寡与缴费有关系，但是并不严格成正比。从替代率来说，富裕人员的替代率较低，贫困人员的替代率较高，这体现了养老保险的共济性。

第二支柱即职业年金，上世纪70年代末美国推出了企业雇员的401K计划、非营利组织雇员的403B计划，鼓励企业为员工建立第二支柱养老金，政府则给予税收优惠，通过参与资本市场运作实现保值增值，由于回报率较好，极大地减轻了第一支柱养老金的压力。在实际操作中，美国采取“国家立法，企业申请，员工自愿，专业运营”办法。

第三支柱是个人自愿储蓄。对于不设401K的企业，雇员可以从每月工资中扣除一部分投入养老公司中，该费用同样享受政府的税收优惠政策。

“三支柱”制度性地为美国老百姓存了一大笔钱，这也使得美国人不必为养老担忧。但是中国的实践并不理想。从1991年提出“三支柱”体系至今20多年过去，除了个别大型国有企业外，中小企业基本上均未开展企业年金。

贡森认为，造成这种现状的主要障碍有两个，一是基本养老保险费率很高，中小企业多为劳动密集型企业，原有的社保负担已很重，无法再在这一基础上加码；二是企业年金管理经办费用占中小企业保费的比重高，且是按户提取，对于中小企业来说也并不划算。

中国仿效美国的401K计划，设立企业年金，但是主要集中在部分央企，2009年企业年金缴费从企业成本中改为从利润中支出，这更加打击了企业建立企业年金的积极性。第三支柱的制度性文件一直未出台。

“我们应该抓住改革契机，把这三个支柱的地位、作用、制度、运行等问题认真理顺。”董克用认为，第一支柱的公共养老金可以圈定为目前的社会统筹部分，尽快实现国家层面统筹，缴费基于个人工资，而不是社会平均工资。

同时，建议把目前8％的个人账户真正分离出来，成立强制性的第二支柱养老金，人人均可享受。目前机关事业单位已经明确实施职业年金制度，如果企业不实施，又将出现养老待遇制度安排造成的不平等。同时成立专业的养老金公司，管理运营做实的养老金，同时推动第三支柱养老金建设。

更多受访研究人员对《财经》表示，“三支柱”养老体系设计的难点，仍在于第一支柱，即基本养老保险如何改革。长远来看，不改革、重构中国的养老保险体系，将会带来更大的风险。