《财经》记者 焦建

以7月底到8月初国务院密集出台的一系列旨在推进地下综合管廊建设的相关政策文件为标志，各界普遍预期，一场可能涉及地下空间开发利用的万亿投资新局，已拉开帷幕。

在中国仍可算新生事物的城市地下综合管廊，国外发展史已过百年，称为“utility tunnel”。在一些地方案例中，亦曾仿照日本，将其称之为“共同沟”。叫法有异，所指都是在城市地下集中铺设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。借助这条地下综合管廊，既有利于各种管线的增减，又有利于管线的检修维护和管理，益处多端。

政策“频频”助推，中国地下综合管廊建设蓄势待发。据统计，目前全国共有69个城市在建地下综合管廊约1000公里，总投资约880亿元。在中国稳增长基建投资棋局中，它已与智能电网、新能源汽车产业链等，被纳入“有效基础投资”范畴。

在中国目前的市政管线建设管理体制之下，条块分割、交叉重复、多头管理掣肘，导致这项政策的推进过程并不容易。

以《财经》记者实地调查的深圳市为例：在普遍面临地下管网问题的珠三角城市群中，它是第一个建成地下综合管廊的城市，其在2011年时出台的《深圳市共同沟系统布局规划》，亦是国内首个全市层面的综合管廊系统整体规划。

产权不明晰导致投资主体稀缺、运营成本高、盈利模式欠缺等一系列难题依旧等待破解。尚处于“制度安排及运营模式双双欠奉”的地下综合管廊，在深圳及中国其他城市扎根，将面临共同挑战。

深圳的远见

“地下管线虽看不见，但其状态如何，能折射出一个城市的竞争力和城市领导者的责任心。” 住建部部长陈政高在全国城市地下综合管廊规划建设培训班上称。

随着近年来城镇化加速发展带来的人口急剧膨胀及规划更替，中国大多数城市在建设初期布局的老旧管线，大多已进入超期、超负荷服役状态。2007年至2013年7月，深圳共发生37次地陷，8人死亡。地铁施工和地下管道老化，是坍塌事故的主要原因。

地下综合管廊是提升管线正常运营状态的核心。深圳对地下综合管廊有迫切的现实需求。

来自深圳市政部门的统计显示：深圳市政管线总长约2.33万公里，1995年建成的共有3600公里，所占比例达15％多，使用时间已经很久。因老化、容量不足、更新换代，需大量改造。此外，深圳有约1.67万公里的市政管线是在1996年－2005年建成的，占比71％左右。到2020年，这些管线也面临老化、更新扩容等问题。

紧随在北京、上海等先行者之后，深圳在2003年时便启动了总投资7000万元左右，长度超过2.6公里的大梅沙-盐田坳综合管廊建设。

这条管廊由深圳市政府投资，市工务署负责建设，于2005年全线贯通并投入使用。现由盐田区城管局委托市水务集团进行管理，采用的是政府统一管理、各专业公司租用的模式。

但深圳建设这条管廊，其实并非针对城区进行布局，而是要将大梅沙片区生活污水直接送至盐田污水处理厂，从而保护大梅沙海滨浴场不受污染。因此其效果并不能惠及城市中心地带。

“深圳在2008年时提出光明、大运、坪山、龙华四大新城区建设。在市发改委强烈要求于有条件的新城区建设共同沟的提议下，全市层面的共同沟规划工作开始启动。”深圳市城市规划设计研究院市政院总工程师刘应明向《财经》记者介绍。

2008年8月，深圳启动了国内第一个全市层面的综合管廊系统整体规划——《深圳市共同沟系统布局规划》（下称《规划》）。

负责《规划》编制的深圳市规划和国土资源委员会有关人士（下称“深圳市规土委”）告诉《财经》记者，规划要综合考虑城市建设开发密度、资源条件等相关因素对共同沟区位建设条件的影响，特别是在老区建成区。老城区地下管线交错密集，单独修建共同沟，工程浩大；修建共同沟在一定程度上浪费了已建地下管线的投资，这些问题都需要在规划编制时考虑清楚。

地下综合管廊本身亦非“有百利而无一害”——它的缺点包括，市政排水管网因受重力流限制难以与管廊走向一致，大型管线因尺寸问题难以入沟处理、因自身尺寸较大造成地下空间的竖向阻隔并使其他管线难以跨越等。

综合考量后，“全市层面不宜大规模进行建设、新区示范试点启动、老区择机慎重建设以及在优先建设区进行系统化建设”，成为深圳地下综合管廊建设的核心。

深圳确定了十个综合管廊优先建设区，包括“三个中心（福田中心区、宝安中心区与前海中心区）、三个商业区（罗湖金三角商业区、福田华强北商业区与南山后海商业区）、三个新城（龙华新城、坪山新城与光明新区）和一个填海区（西部填海区）”。

据深圳市规土委透露，目前深圳正在开展的综合管廊规划项目还包括：《空港新城市政综合管廊专项规划》、《深圳坪山新区中心区综合管廊规划研究》、深圳湾超级总部基地片区综合管廊研究等前期研究工作。它们也均在新区布局，以便一次性打造更好的地下管廊。

深圳市目前建成综合管廊共有两处，分别为大梅沙—盐田坳综合管廊（2.7公里）和光明新区光侨大道和华夏路综合管廊（9.8公里），总长度约为12.5公里。2013年8月华夏路综合管廊正式交付使用时，曾被称为“深圳的远见”。在建综合管廊一处，为前海合作区铲湾路和东滨路综合管廊，总长度约为3.5公里。

涉及上述一系列考虑，以及成本过高等因素，全国范围内老城区推进地下综合管廊建设的速度一直相当缓慢，地铁修建及道路更新成为老城区吸纳地下综合管廊的一个机会。根据《规划》，深圳市未来建议修建的总长度154公里、总线路55条的地下综合管廊当中，很大一部分正是与地铁修建规划衔接在了一起。如此既可减少扰民，亦可降低修建成本。

但这条途径走得亦并不顺畅。2011年《规划》出台时，深圳地铁轨道建设已进入启动阶段，为满足随后在深圳举办的大运会要求，深圳并未为地下综合管廊的配建修改设计。如此一来，深圳设想中的几条配建的地下综合管廊，只能延宕至今。

工期只是地下综合管廊在城区内修建的困难之一。“为修建七号线，华强北路封路三年进行整体开挖。我们曾强烈要求将地下综合管廊的建设一起纳入，但并没有被采纳。”深圳一位多年来一直呼吁加速地下综合管廊建设的相关人士称，“谁来投资修建及运营？说不清楚，也就没有人愿意去推动。”

烧钱工程

不管是在国内还是国外，地下综合管廊均被称为“烧钱工程”。

以1994年上海在张杨路初步建成的综合管廊为例，全长11.125公里的管廊，最终耗费了3亿元资金。这在当时，不啻于一笔“天文数字”。

根据普遍测算，1公里管廊投资额目前在1.2亿元左右。深圳沿海、地质条件并不优越。此前该市曾有相关人士指出：深圳建设地下综合管廊的每公里造价将超过亿元。若以此计算，目前该市主干道路约700公里，其要将地下综合管廊在全市铺开，建设总开支将不低于700亿元。

“大型共同沟的造价几乎与地铁造价不相上下。成本高，又没有任何约束的情况下，管线权属部门就会缺少进入共同沟的意愿。独自新建一个管道，一次性100万元就够了。进入地下综合管廊，每年都要掏二三十万元。”中国城市规划协会地下管线专家委副主任江贻芳曾在《中国城市地下管线发展报告》中指出。

“并不差钱”的深圳前海区的地下综合管廊最初规划时，亦部分因造价遭遇了较大争议：一种观点认为，前海应抓住机遇，在100多公里的市政道路中均布局地下综合管廊；与之相反的意见则指出，前海属于填海区，沉降问题对工程影响较大，造价过高，完全不适宜建设。

最终于2012年7月启动建设的前海地下综合管廊工程，选择的是两种意见的折中版本：总长度为11.98公里，将沿双界河路、航海路、东滨路和兴海大道设置，其中包括四段长度为9.2公里的穿越河道的综合管廊。电缆隧道将单独设置，主要包括怡海大道、妈湾大道、梦海大道、水廊道东侧500KV电力通道以及各变电站出线段等。

“我们在中间曾经设计过一个30多公里版本的规划。但最终定下的，就是这十几公里。”刘应明称。

“当时规划的预算是8000多万元一公里的建设成本，因为前海作为填海区的地质条件较差，现在已经超过了1亿元。这其实已算是比较经济的做法了。因为前海的地下综合管廊跟变电站、高压线的电缆隧道一同建设。单纯电缆隧道建设就要五六千万元，现在二者一起每公里才花1亿多元。总费用降低了很多。”他补充道。

开工建设早于前海的光明新区地下综合管廊工程，亦耗资不菲。

2008年时，光明新区就提出了“先地下、后地上”的理念，并率先编制完成《深圳市光明新区市政共同沟详细规划》，提出到2020年建成共同沟22.3公里，远期建设共同沟40公里。

依照《光明新区共同沟规划研究报告》中提出的数据，在光明新区范围内，近期规划建设总长度18.28公里的共同沟，总投资约7.6亿元；远期规划建设长度22.26公里的共同沟，总投资约9.44亿元。两项合计，光明新区预计将为地下综合管廊的建设支付约17亿元的资金。

对于该区的实际造价，刘应明亦提供了相应数字：已建成的两条综合管廊（一条单仓、一条双仓），建设成本低的时候是各管线单位直埋加总成本的3.7倍左右，高的时候能够达到8.6倍。如此计算下来，单仓的综合管廊平均造价为每公里6000多万元，双仓的平均造价每公里8000多万元。

因工程并未最终完工，光明及前海两区地下综合管廊的投资仍未最终确定。但就目前情况而言，其承担投资的主体，将跟目前其他正在修建地下综合管廊的城市一样，均为地方政府全资独立承担。

运营模式之探

巨额投融资和运营的费用开支，成为制约地下管廊建设的掣肘。

国务院在7月底召开会议提出：要求在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。入廊管线单位应交纳适当的入廊费和日常维护费，确保项目合理稳定回报。发挥开发性金融作用，将管廊建设列入专项金融债支持范围。支持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等融资。

中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。 　

国家发改委此前发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，提出鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于城市地下综合管廊建设。发行城市地下综合管廊建设专项债券的城投类企业可不受发债指标限制。

相关业界人士表示，地下管廊的投融资挑战巨大。核心问题在于：以往地方政府有意愿亦有财力投资建设地下综合管廊，大多将其作为公益性项目进行建设管理。让社会资本进入，难就难在如何替资本找到盈利模式。在此情况下，政府包干几乎成为面对无奈现实的唯一选择。

“在建设初期，深圳的地下综合管廊为政府全权出资。”深圳市规土委有关人士称，“我们在《规划》中也探讨了将来采用‘政府企业联合出资’及‘特许经营权’的方式来建设地下综合管廊。但受制于产权问题、法律问题等一系列问题需要进一步完善。”

在投入了巨额的前期建设资金之后，无论是政府还是社会主体，都不可能、也没有能力长期为运维持续买单，而比较合理的方式便是由入廊单位分摊成本，缴纳一定数额的使用费。但深圳全市对费用分摊尚未明确。

例如，前海综合管廊由前海管理局投资，并按照统一建设、有偿使用、收益分摊、安全运营、节能环保的原则建设施工。作为综合管廊的主管部门，前海管理局还将承担监管共同沟的建设、维护和使用、监督共同沟维护管理资金支出以及考核维护管理共同沟单位的工作绩效等职责。

在项目建成后的运营阶段，光明新区选定的主体是光明新区经济发展公司，其将收取管线单位的管理费用；前海新区由前海管理局委托给其下属国有企业具体负责共同沟的维护和管理。但在维护管理费用分摊方面，还没有统一规定。

就中国此前的实践来看，想要采用市场化的方式去运作地下综合管廊的运营，进展并不顺利。国际上的一个粗浅的公式是——每年每公里的运营成本，为每公里建设总费用的1％。其中电费可能占到了三分之一左右。

以国内首个市场化运营地下综合管廊的城市昆明为例：其在2003年时决定采取自主筹资和完全市场化运作的方式建设城市地下综合管廊。建设企业昆明管网共贷款10亿元，以每公里超过3000万元人民币的成本，建成了彩云路、广福路两条总长度全国第一的地下综合管廊。

建设完成后，“昆明的探索之路走得颇为艰苦。”曾帮助光明新区制定地下综合管廊管理办法的综合开发研究院（中国·深圳）新经济研究中心执行主任曹忠雄称。

他对《财经》记者如此形容其此前到昆明进行调研时的场景，“运营主体在建完后没有钱去运营了。我们去看工程的时候，地下因没有电灯是黑咕隆咚的一片；没有监控系统，请物业公司招了200名保安，沿路巡视一下，却阻止不了电缆线路的被盗。”

运营费用的承担主体，是各个管线使用单位按照占用管廊横切面的面积缴纳。但因为缺乏规模效益、连续缴费超过自建管道等原因，缴费单位的缴费意愿并不积极。

日本的解决方案，是在1963年颁布的《共同沟特别措施法》，规定共同沟的规划、建设、运营由城市建设部门统一负责，并明确建设资金由道路管理者，也就是各级政府连同管线预定使用单位共同承担，但没有对承担比例作出明确规定。

在后期运营中，同样采用道路管理者与各管线单位共同运营的模式，各级政府基本分担一半以上的管理维护费用，其余部分由各入沟管线单位分摊。并同时通过法律条款，规范了企业的后期行为。

通过如此“胡萝卜+大棒”的方式，日本的“共同沟”总长2010年就超过了1000公里，其中东京70％以上道路完成了“共同沟”整治。

中国投资协会副会长刘慧勇认为，地下管廊本来有收益来源，比如自来水等。统一的地下管廊可以大大节约排污、供水的成本，污水处理费、自来水费就有降价的空间，市民就可以少缴一些费用。

他认为，鉴于地下管廊的长期收益，地下管廊可以由发市政债来解决。市政债利率低、成本低，符合城市建设长期发展的需要。