□王震 周彦/文

在中国快速城镇化的过程中，大量农民工进入城市就业，为城市发展作出了不可忽视的贡献。而现存的城乡二元结构，让他们在城市中的生活、工作面临诸多困境，其中之一，就是社会保障制度的缺位。

将农民工纳入城镇职工的社会保障体系，是中国社会保障制度的重大进步。如今，农民工可参加城镇职工基本养老保险制度，其养老保险权益也可在不同地区及不同制度之间进行转移。

但值得注意的是，农民工群体内部还存在诸多差异。与男性农民工相比，女性农民工不仅遭受城乡二元分割带来的不平等，还遭受着劳动市场中的性别歧视。

近年来，农民工的女性化趋势愈加明显，女性农民工占比达到36％。在这种“双重困境”下，女性农民工成为城市中不容忽视的弱势群体。

充分考虑女性农民工的特殊需求，逐步消除这种“双重困境”带来的不平等，是政府公共政策干预必须面对的挑战。

同工不同酬

虽然市场歧视往往造成男性和女性的工资差异，但工资差异并不等同于市场歧视。

劳动市场的性别工资差异主要来源于两个方面。一是男性和女性的生产能力不同而产生的报酬差异。这种能力的不同，主要由人力资本积累的性别差异造成，也称“市场前歧视”。与男性相比，女性的平均教育水平低、接受的技能培训少，在劳动市场的竞争中，处于不利位置。二是劳动力市场中的性别歧视，指男性和女性在生产能力相同、承担相同工作的条件下，却得到不同报酬的情况，即所谓“同工不同酬”。实证研究发现，在其他条件相同的情况下，在农民工群体中，性别歧视带来的工资差异占到了男女工资总差异的一半以上。

此外，数据测算表明，收入水平越高，女性农民工受到的市场歧视越大。虽然相比于低收入端的女性农民工，她们从事的职业可以带来较高水平的绝对收入，但同时，这些“高收入”女工也遭受着更为严重的性别歧视。这一现象被称作性别工资差异的“天花板效应”，即越是高收入的女性，遇到的职业发展困境和提高收入的障碍越是严重，好像被无形的天花板限制住了向上发展的机会。

市场上性别歧视的一个重要原因是女性承担了较多的生育、幼儿哺育及家庭照料等责任。这部分责任往往被市场和社会忽略，从而成为女性个人的成本。而从社会发展的角度，这些责任又是社会发展所必需的。

从这个角度看，女性个人承担了社会发展的成本。因此，性别保护的公共政策旨在对此做出补偿。

相比较而言，城镇女性职工性别保护的政策框架是有的，但女性农民工却因为其外来人口的身份被排斥在外，这也是导致农民工群体工资性别差异较为严重的原因。

就此而言，减轻乃至消除女性农民工的劳动市场歧视，首先需要将城镇女性职工能获得的各种性别保护与性别政策发展扩展到农民工群体，使她们能够在城市就业、工作和生活的同事也能够获得城市性别政策的覆盖。

养老保险难受益

女性农民工的工资水平和实际就业年限显著低于男性，这不仅阻碍了外来女工的自身发展与社会地位的提高，更是直接影响了她们的养老保险权益，导致该群体的老年贫困率居高不下。目前，养老金的发放模式或养老保险的受益模式与参保人的就业年限、在职期间的工资及收入水平息息相关。女性农民工不仅面临着女性普遍面临的问题，诸如就业年限短、工资收入低等导致的养老金水平低的问题，也因为城乡差别面临着特殊的障碍。

全国流动人口调查的数据测算表明，女性农民工在城镇就业的平均就业年限低于养老保险最低缴费年限15年的规定。这意味着，即使她们参加了城镇职工养老保险，也很难满足最低缴费年限，无法拿到城镇职工的养老金，而只能拿到更低的户籍所在地的居民养老金。

此外，相当一部分女性农民工从事的是非正规就业，而城镇职工养老保险主要覆盖群体是与企业有正式劳动合同的正规工人。因此，即使这些女性在城镇地区就业，在其就业期间也无法积累起有效的养老金权益。

值得注意的是，大量女性农民工“自愿”选择不参加城镇职工养老保险，但这种“自愿”选择却是生活重压下的无奈之举。

目前城镇职工养老保险的总缴费率为28％，其中雇主承担20％，个人承担8％。女性农民工的工资收入处于较低水平，低于男性农民工，也显著低于城镇女职工，去除缴费部分后，几乎无法维持当期生活支出。

如何破解“双重困境”？

那么，政策设计应当如何应对女性农民工的“双重困境”？

从长远来看，提升女性农民工的人力资本积累、为她们提供高质量的技术培训，无疑是缩小性别工资差异、提高养老金水平、降低老年女性贫困率的主要措施。

而从现阶段工资差异的主要来源来看，当前政策干预应当着重于劳动力市场性别歧视的消除，缩小性别保护政策实施的城乡差距，将女性农民工纳入城镇女职工的性别保护政策框架。

此外，在社会保障政策设计中，还应当考虑女性农民工由于性别差异和城乡差距而受损的养老保险权益。

综合以上考虑，较为可行的政策，一是针对农民工群体及其他城市低收入群体提供可及的幼儿照料服务。研究表明，由于缺少可供选择的幼儿照料服务，低收入女性往往难以解决幼儿照料与就业之间的冲突。

为女性农民工提供此项服务，将减轻她们照料幼儿的重担，大大降低就业和家庭劳动之间的冲突，提高她们的市场竞争能力。

第二，要切实提高农民工群体生育保险的覆盖率。生育保险不仅可以补偿女性农民工因生育及抚育幼儿带来的劳动力市场损失，减少性别工资差异，为女性生育期间提供稳定的收入来源，也在一定程度上保证了其城镇就业的连续性，延长实际缴费时间，从而有利于她们的养老金权益积累。

当前生育保险是五个主要社会保险项目中覆盖率最低的一个，总的覆盖率只在30％左右，农民工群体的覆盖率更低，截至2014年只有7.8％。这意味着，绝大多数女性农民工一旦遇到结婚、生育等事件，只能中断城镇就业，回到老家。从这个角度出发，扩大生育保险的覆盖率将有效缓解女性农民工在社会养老保险中的不利地位。

第三，考虑到现阶段男性和女性在就业时间、工资水平上的显著差异，应当建立普惠制的公共养老金制度，对全部居民，不分性别，提供相同的基本养老保障。

与就业、收入和缴费相关联是当前大多数养老保险模式的特征，也是导致养老金性别差异的主要制度性原因。普惠制公共养老金不与就业、工资和收入关联，切断养老金待遇对就业年限、收入和缴费的联系，有利于养老金之间的性别平等，是养老保障的“安全网”。

普惠制的公共养老金在新型农村养老保险（2014年与城镇居民养老保险合并为居民养老保险）的制度实践中已经建立了。

从实际效果看，这一制度对平衡男性和女性的养老金差异起到了关键性的作用。当前的政策重点，应将这一制度设计扩展至城镇职工群体，从而将在城镇就业的女性农民工纳入其中。

王震为中国社科院公共政策研究中心副主任，周彦为中国社科院公共政策研究中心研究助理