9月22日“世界无车日”这一天，北京王府井大街、南锣鼓巷、奥林匹克中心三个区域7小时禁止机动车通行，当天还有“4”“9”尾号的车辆限行。尽管如此，首都的道路拥堵指数依旧飘红。

早高峰期间，全路网交通拥堵指数达到8.3的严重拥堵程度。晚高峰时，大雨骤降，拥堵指数上升为9.5，路网平均时速仅为16.5公里。

蜗行的汽车怨声载道，另一幅画面则是大量停驶的汽车长期占据路侧空间，加剧了道路堵塞。就在同一天，北京市交通委称，《北京市步行和自行车交通系统规划》将在年内出台。

据悉，二环路、三里河、南锣鼓巷等地区，宽度小于6米的辅路将取消停车位，设置自行车道，铺设彩色防滑路面、设置机非隔离护栏、施划标志标线以明确路权。

城市规划与机动车发展脱节，导致汽车数量远远超过合法停车位数量；更重要的是，大多数城市没有开放停车市场，使得社会资本没有充足热情进入这一行业，管理者又疏于治理违法停车，结果造成道路、小区的公共空间屡被侵犯，车主倍感秩序混乱。

9月23日，李克强主持召开国务院常务会议，确定把城市合理规划布局和建设停车场结合，鼓励民间资本以独资、PPP等方式参与建设，并提出加大财税、金融、用地、价格等政策扶持，放开社会投资新建收费停车场。此前两月内，国家发改委、住建部也分别发布停车设施建设和规划的相关文件，扶持停车产业发展。

北京作为全国停车问题最严重的城市，2015年亦启动地方立法的预案研究和立项论证，并正在推动《北京市机动车停车条例》出台。

车轮飞扬 规划不足

到2014年底，北京机动车数量达到559.1万辆，停车位却仅有约290万个。真实状况比统计数据更严重，因为以上统计仅指京牌车辆，还有至少几十万外地牌照的机动车未包括在内。

2011年的停车位普查结果显示，当年数量为248万个，也就是说，三年间仅增加了车位42万个。从2011年起，北京开始实施小客车总量调控政策，但到2014年，机动车增量仍然超过70万辆，增速超过车位增速，供需差距继续拉大。大量机动车占用小区绿地、消防通道，或在街巷路侧无序停放。

2004年公布的《北京城市总体规划（2004-2020年）》称，2020年机动车规模将控制在500万辆，这一目标在2014年已被超越。

停车位短缺主要源于城市规划与机动车发展脱节。上世纪90年代初，规划部门出台的停车管理规定仅对居住区的自行车车位配建提出要求，机动车未被纳入；90年代中期，对机动车车位配建的规定出台，却指标偏低。北京市副市长张延昆在2015年5月人大常委会会议上介绍，1994年起，北京开始设置居住区配建停车位指标，但普通居住区配建指标仅为每户0.3个－0.5个，而目前户均拥车率约每户0.7辆。

按照国际通行原则，机动车保有量与基本车位比值应为1∶1，与出行车位比值应为1∶0.2。照此计算，北京基本车位缺口达350万个，出行车位缺口约30万个。

早年配建规划滞后，加大了当下的调整难度。

2004年左右，国家发改委编制《汽车产业发展政策》，提出为拉动汽车工业，不允许限制购买和使用机动车；原建设部和公安部提出异议称，不对机动车发展加以限制，道路恐难承受。原建设部停车技术中心主任董苏华介绍，进行城市整体规划时，对公共停车场建设只有大致安排，没有落到具体坐标，停车场缺乏用地主体，在后续的房地产开发中往往被蚕食。

2004年－2011年，北京的机动车数量由110.7万辆上升至356.6万辆，同期车位数与车辆数之比却由0.97∶1下落至0.59∶1。

停车位不是公共产品

新的城市停车场需要建设，但一味供给亦不可行。

国家发改委综合交通运输研究所城市交通研究室主任程世东提示，停车需求的管理具有明显的区域差异。

中国的城市开发强度通常在每平方公里1万人以上。大城市、中心区的高密度决定了机动车不可能自由发展，只能是一部分人在特殊情况下使用的物品。

北京市交通发展研究中心主任郭继孚介绍，“美国几乎人人有车，但曼哈顿由于土地稀缺，77％的家庭没有车。一辆车停在楼内消耗的空间接近40平方米，如果每个家庭都买车，曼哈顿必须建起和大厦一样高的停车楼。”

而在城市外围的低密度区域，最有效的工具就是机动车。这一点在北京正好相反，郊区的机动车的使用率明显低于中心城区。

住建部9月初公布的《城市停车设施规划导则》也体现了以上思路。据接近决策的人士分析，用停车设施的短缺来限制一部分人开车出行的交通行为是政策思路，但推行会有过渡期。住建部建议设置停车位总量上限标准，满足基本车位，即居住区；严控出行车位，即办公或商业区。同时，细分出行车位，公益性场地如医院、学校周边的停车设施，大型综合交通枢纽、城市轨道交通外围站点（P+R）周边的停车设施仍会得到倾斜。

目前，北京的中心城区三甲医院停车设施，以及四环路以内的公共停车设施均纳入交通基础设施范畴。

需要明确的是，部分公益性或特殊地区的停车设施得到政府投资和政策倾斜，一些停车位建设得到补贴，但大部分停车位并不是公共品或准公共品。政府的职责是提供基本公共交通服务，而非提供普遍的机动车出行条件。

现行政策下，大量免费和低价的停车位无异于隐形福利，应由个人承担的责任事实上被全社会分担。受到冲击最大的是自行车，北京的自行车使用量连年下滑，董苏华指出，规划中的自行车空间被停车位大量占领，一边是动态的车，一边是静态的车，“机非混行”带来巨大的交通隐患。

北京航空航天大学经管学院院长黄海军表示，政府的任务不应是控制人们买车和拥有车辆，而是通过政策诱导人们以不同方式使用车，如在大城市鼓励人们周末开车出去旅行，工作日以公共交通解决通勤。

用价格调节供需

车位缺口永远不可能满足，许多学者都提出，应该根据城市的空间、承载能力设定容量，而停车位的供需则主要依靠市场价格调节。

理论上，应按照土地的稀缺程度和空间资源的价值来制定费用标准，停车场虽是市场物品，在现实中却受到类似公益性设施的对待，遵循政府指导价，较低的定价抑制了投资运营停车场的收益。

北京车位投资运营平台停车汇的合伙人黄文波表示，单独建设停车场的投资在全国范围内都非常少，楼宇配建的停车位对开发商而言是一笔收益慢、难以变现的资产，由于单价不高，资本化率较低，收回投资较为困难。

以北京东三环CBD地区的一处地下停车场为例，由于每周限号，一名开车上班的人士月均在此停车16天，每天10小时，需付费60元，月结算为960元，每年支付1.2万元左右。一个停车位的成本为10多万元，若期望十年内回本，每年收益率应控制在10％左右，而目前的收益率为8％。

小区地面的停车位则有150元的单月限价，基本先到先得，真实的租金没有在价格上体现出来，致使外部道路更拥挤、生活环境变糟糕。

针对高昂的土地成本和较长的回报期，国家发改委给出的解决思路是政企合作，即政府出地、企业出钱进行设施建设和投资，政府以土地入股，前期不参与分成，一定时期后再按股权分配收益。

黄海军认为，放开价格是趋势，停车收费不应一刀切，可以给定上限，给予停车场拥有者调整价格的浮动空间，高峰期、低峰期、白天、夜间有区别，政府负责监督。

地方政府之所以不愿放开价格，部分原因也在于长期以来低价、免费的习惯已经深入民众骨髓，社会若强烈反对，决策者不敢作为。

2015年8月率先允许停车场自主定价的广东，提价后立刻引发民众争议。北京地下停车的价格标准十年来调整力度很小。非居住区地面停车最近一次提价是在2011年，刚实行时也发生过很多矛盾，如车主逃费等。在此情况下，只有不断推动民众认知停车位是商品不是公共产品，而占道车位的原意是临时停放而非长期使用。

价格放开的一个前提是确权。此间，配建停车场、公共停车场的产权相对清晰，但老旧小区在这一问题上模糊不清。

丁丁停车CEO申奥指出，老旧小区之前没有设计停车位，车辆增多后就地凭空划出停车位，其权益归开发商、物业，还是业主存在争议，而且北京大部分代表小区业主利益的业委会发育得还不完善。

郭继孚认为，一些小区过去由单位所建，后来进行社会化售出，理论上权益归全体业主所有，但空间在哪儿、哪条胡同哪条路归哪个楼，需要时间确定。至于路侧停车位所占的道路谁用、怎么用、给谁用不给谁用、怎么定价都要重新明确。

打破停车的免费和隐性福利与住房改革有相似之处，会经历全社会利益格局的变革。由国家发改委牵头制定的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》提出，“逐步缩小政府定价范围”，试图保障停车设施投资主体的利益，但地方的配套性文件是否能进一步放开价格、放开到何种程度尚不可知。

精细管理与制度开放

缺乏停车管理和执法，也无从保证停车场建设的效益。

停车治理之所以复杂，就是由于牵涉多个利益主体。

以包含三环路内及部分核心商业区的一类地区为例，占道停车收费每小时10元，首小时后每小时15元，而公建、配建停车楼和地下停车场每小时6元，路外价格低于路内的安排，意在将静态车辆导向路外，尽量让道路保持畅通。在揽客和规避纠纷的双重需求下，占道停车的管理员私下降低收费标准，导致道路拥挤不堪，路外停车场大量闲置，政策目标未能实现。

申奥认为，若由一家停车管理同时管理占道停车和路外停车场，或可避免这一现象。

目前对违规停放车辆具有贴条权的包括交警和协管。对商铺门口随意停放的车辆贴条，顾客到此处消费的意愿会降低，商铺和配建停车场管理者的利益不一致，又可能导致商铺与执法部门私下交涉，减少贴条的次数。

深圳、南京等城市对占道停车进行严管，加大贴条力度，保证停车入位，南宁将这一任务包到区县、街道进行考核，但副作用是私划车位出现，其背后是道路权属不明，没有对合法车位进行统一编号。

上世纪90年代末北京曾推行有位购车政策，之所以中断也与之相关，车位缺乏统一编号，造成假证猖獗。

停车管理工作涉及交通、交管、规划、园林绿化、发改委等十多个部门，职能分散，责权交叉与管理缺位现象并存，无法形成合力。

在停车秩序管理中，路内由交管部门负责，路外由城管部门负责，居住小区、单位大院内部则缺乏明确依据，交通委的名义职责仅仅是经营性停车场的备案工作。

在技术解决路径方面，北京各区县每年经由平改立、错时停车、挖潜车位等方式进行“突围”，以权宜的方法来尽量缓解停车困局的恶化。

郭继孚称，平改立后，2个车位，即30平方米上能够停下十几辆汽车。北京的土地利用效率相对低，社区内楼宇间的距离大、空地多，大量社区可以找到这样的空间。由于用地紧张、土地稀缺，向上发展停车位比较容易，造价也低于向下发展。

不过，这往往对周边建筑造成遮挡，可能遭到居民反对。

一些业内人士认为，已有的一些立体停车场的使用率并不高，平改立的造价为1.5万至2万元左右，另外还需付出设备维护和人员成本。车主对其接纳程度不高，易出现闲置。

部分区政府、街道办在寸土寸金的地区斥巨资拆迁后建设停车楼，缓解了停车难，但整体的资金使用效率并不高。相对分散的停车需求也决定了除非是在开发强度极高的地区，停车楼能发挥的作用有限，车主不可能步行一公里以上前来停车。

通过车位共享、错时停车可以释放一些车位潜力，但其前提条件是车位信息要打通。据从事车位信息共享的Q泊士负责人介绍，一些街道办公室经过区委批准，正对辖区进行停车诱导规划，面向停车业内相关公司展开招投标程序，方便车主获悉车位数量以及停车设施入口，以提高停车效率。不过，目前的停车信息联动还处于各自为营的状态，未相互打通。

停车治理的另一沉疴是，选择性执法现象普遍，大量违法停车行为得不到及时查处。北京对违法停车的最高处罚为200元且不扣分，该标准制定于十多年前，力度已然不够。郭继孚在调查中发现，2005年北京城六区免费停车的比例为73％，2010年这一数字上升到了86％。对违法乱停的现象没有严格管控，是导致现在许多交通政策失效的重要原因。

日本东京曾经历的停车乱象治理与当下的中国相似，其治理手段是“有位购车”和严管街道。“下了非常大的决心，顶住巨大的社会压力，一条路一条路整治，可以想象车主被赶出街道是什么滋味，但这是必须的。” 郭继孚说。此外，日本不允许企事业单位为职工提供免费车位，查出后会被采取类似针对逃税行为的惩罚手段。

多位专家称，在国内城市中，深圳近年的停车管理改革值得效仿。为保证对逃费行为的有效管理，深圳专门成立一个事业单位，即道路交通管理事务中心，由其进行收费和管理，具有对泊位内停车不缴费的处罚权，同时被交管部门赋予泊位外违法停车的取证和贴条的权力。

此外，技术能够取消人工操作中存在的议价空间，并直接留存执法依据。深圳在路边泊位下安装地磁设备，接收汽车的进出信息并传送，车主通过电话或手机软件付费。超时停车后，管理后台会通知就近的执法人员前往取证，罚款以2000元封顶。停放于路侧的机动车数量随后显著下降。

鉴于合法停车位确实不足，程世东认为，从中心城区的出行停车位开始严格执法比较合适，缓行对小区周边基本停车位的执法。对于处于机动化发展初期的小城市、县级城市、部分地级城市可以全面地严格执法，避免走大城市的老路。

种种权宜之计，难以解决停车困局。北京市至2014年底，新增车位缺口仍达到42万个，机动车数量和车位数量之间的剪刀差还在扩大。

停车困局是城市发展到一定阶段后爆发的问题，水滴石穿难以逆转，国外各大城市也曾经历，若一味拖延，问题会越来越难解。

多个利益主体牵涉其中，政府各部门九龙治水，有车者和无车者互相对立，矛盾还会延伸至先后进入买车市场的群体。

因此，市场机制早建立比晚建立好，政府也可早日摆脱为“伪公共产品”买单的压力。