□ 程大为/文

2015年10月5日，美国等12国经贸部长宣布历时五年多的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判结束，引发国际国内的大量评论。TPP谈判虽然宣布结束，但最终文本并未公布，一些贸易官员仍在亚特兰大继续做法律文本的完善工作。

人们习惯于从自己的立场出发分析问题，视野可能狭隘。此刻，浮现在我眼前的画面是2001年11月11日的多哈。那一天，100多个国家的贸易部长们在启动多哈发展日程的繁重谈判中抽出时间，参加了中国加入世界贸易组织（WTO）的盛典。中国记者大量报道了多哈会议，均以中国入世为头条，完全忽视了多哈谈判实际上有更重要的全球日程。基于中国人视角看TPP，也有可能出现多哈现象，过度强调TPP的中国阴谋论，忽视TPP成员国的真正意图和TPP协定本身的内涵。

真正认识和分析TPP，一是需要在技术层面对协定内容进行评价，二是在战略层面对TPP政治诉求和经济诉求进行评价。

对TPP协定内容的整体评价

基于美国、加拿大的政府官方网站和智库网站所透露的信息，TPP协定有如下特点：

协定内容的不确定性依旧存在。10月5日，尽管TPP的官方文件处于相对保密状态，加拿大政府还是公布了谈判的一些资料（fact sheet），其中包括加拿大在奶制品等领域内的谈判结果。但是在6日，加拿大又称要为奶制品等提供更多的市场准入。如此看来，在10月5日，12国只是在特定时间内完成了标志性动作——宣布谈判成功，但是最终文本的不确定性依旧存在。此外，美国商界并没有明确表述对TPP的态度，多数行业协会、利益集团称，要在看到协定的全部文本后再做出相应表态。利益集团的反应一方面说明最终文本还未形成，另一方面说明利益集团为进一步影响文本留下了游刃有余的空间。

TPP协定包括了许多国际贸易政策历史上的第一次，囊括了更丰富的议题，反映了美国视角下对新经济和新全球政治环境下的政策需求。TPP的最终文本有30章，涉及到货物贸易、海关和贸易便利化、政府采购等传统议题，也包括了国有企业、中小企业、电子商务、竞争政策、环境等新内容。这些新议题曾被WTO及各种区域贸易谈判讨论过，但是，真正被写入协定，由此成为国际立法的有效部分始于TPP。

TPP协定是12个谈判国的利益竞合。TPP成员国家有着不同的发展阶段、文化背景，必须在利益协同和利益竞争中找到平衡才能促使协定达成。从利益协同方面看，TPP的目的是成为一个区域经济平台，而且是一个逐步扩容的平台，12国作为平台初始成员，具有天然的优越性。TPP谈判接受了最新的国际贸易理论，注重对区域内供应链的打造，强调无缝贸易，强调竞争优势，TPP可能为亚太地域供应链重塑提供制度支持，最早加入区域供应链的国家将获得制度红利。TPP还提供了超最惠国待遇的好处，例如TPP原产地原则条款将使成员国获得原材料等方面的成本优势。从利益竞争角度看，整个TPP谈判，各国试图保证自己利益的最大化，在汽车、奶制品、糖等问题上的冲突不断。在国有企业的问题上，马来西亚和越南持反对意见，但美国和澳大利亚积极推动，最后终于将国有企业条款首次纳入贸易协定。

TPP协定反映了大公司的诉求。诺贝尔经济学家斯蒂格利茨认为TPP协定通过一系列看起来晦涩难懂的规则变动，例如专利联系（patent linkage）、数据专属性（data exclusivity）和生物制剂（biologics）来操控未来的制药贸易。结果是制药公司将会被允许扩大它们在专利药品上的垄断权，将廉价的非专利药品赶出市场。如果美国得逞，那么TPP协定将会操控未来的制药行业贸易。斯蒂格利茨明确指出：“由美国主导的TPP协定推出的是一个受操控的贸易而非自由贸易。”

在TPP谈判中对国际法的尊重不够，有任意取舍的痕迹。加拿大负责TPP环境谈判草案的准备工作。2015年1月15日，加拿大发布了草案，列举了现有的多边环境协议，提供了TPP谈判可参考的国际标准。在实际谈判进程中，美国坚持以《蒙特利尔议定书》等多边环境协议为基础，澳大利亚、加拿大、日本、新加坡等多数国家反对美国的建议。这一争论使环境谈判的国际法基础变得模糊化。另外，从加拿大的草案看，突破了传统的WTO是政府间协定的认同，将企业社会责任、公众参与和第三方参与等写入谈判草案中，这是对国家间协定主体定义的突破。环境谈判中的两个例子说明，TPP谈判试图尊重国际法，但究竟能尊重几成，虽不好做出准确评估，但不难看出各国均以自己的情况取舍选择国际标准。

谈判各方对TPP协定的官方解释有差距，凸显了协定达成的局促性。在生物制剂谈判上，美国主张给予制药公司12年的数据专属性保护，这一类似知识产权保护的新保护主义要求受到澳大利亚、智利等国的抵制。TPP谈判结束后，澳大利亚和智利的贸易官员强调谈判结果是他们可以不更改国内立法以适应美国要求，而这一对谈判结果的解释是否符合TPP最终文本的法律内涵尚无法判断。即便是美国人，也在猜测最终文本的内容，美国媒体说，生物制剂谈判中，给数据专属性保护的方案有两个，一个是8年的专属性保护，一个是5年加上一些行政措施。具体是哪个，媒体说美国贸易代表在记者招待会上似乎指的是第二个方案。上述情况说明，一个仓促达成的文本可能有瑕疵，连谈判官员对最终文本的解释都存在异见。

美国主导整个TPP谈判是在其国会的影响下展开的。奥巴马希望在他的任期内结束TPP谈判，从立法程序上要求国会给予他快车道权力，即贸易授权（TPA）。2015年5月，国会给予了奥巴马快车道权力，同时通过了《贸易授权法案》（The Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act)。这一法案要求总统代表国会的意志去参加TPP谈判，并在法案中明确了在各个议题上总统谈判的目标，为TPP谈判明确了框架。根据贸易授权法，TPP谈判应该有三个阶段，即谈判阶段、上报评估阶段和国会审批阶段。TPP谈判宣布结束，只是完成了第一步。第二阶段，美国国际贸易委员会（ITC）应做评估分析，法律上给予ITC100多天得时间。只有经过第二阶段才能上交国会审批，是否能赢得国会满意，处于众说纷纭中。至于很多媒体说的明年初就会得到国会审批，按照法律程序，恐怕不存在这样的可能性吧。

TPP谈判过程缺乏透明度。在公众未见到相对全面的经济评估情况下，奥巴马就匆忙推进谈判，并签署了协定。美国很多利益集团抱怨无法看到TPP谈判的文件，无法跟踪谈判进展，整个TPP谈判处于公众视野之外。

TPP包含了许多新的议题，但未必是高标准。以国有企业条款为例，加拿大在谈判中为其广播公司CBC、电影公司(Telefilm Canada) 获得了例外的权利，不但如此，连未来的国有文化企业（Future SOEs involved in culture industry）都不受TPP国有企业条款的管辖。这样的例外显现了TPP标准的宽松。

对TPP政治经济诉求的评价

TPP的政治经济诉求很多，但这些诉求本身需要更多检验，问题多多。

首先，跨区域协定真的是多边体系最好的替代吗？

美国是当前国际贸易体系的设计者，这一点无可否认。“二战”后，美国设计了多边贸易体系，通过国际贸易协定建立了体系的制度框架。这一体系在1999年的西雅图WTO第三次部长级会议上受到重创，遭到发展中国家的抗议。2001年多哈部长级会议，美国同意启动多哈发展回合谈判，但又畏惧多边谈判的复杂和缓慢。2003年，美国开始转入区域贸易谈判阶段。布什总统任内将美国双边贸易协定的数量从4个推高到20个。奥巴马政府最大战略布局就是启动了跨区域贸易谈判，其中之一就是TPP。

美国擅长规则制定，但是，过于频繁地制定规则等于频繁地破坏规则，这会导致国际体系的不稳定。美国以区域协定加速替代WTO多边体系，表面上游戏升级了，但是，美国体系不同于英国殖民体系和其他体系的最大优点就是其法律基础。法律基础越单一越简单，体系运行越平稳。各种区域谈判，包括仓促结束的TPP无疑会破坏国际体系的统一法律基础，聪明反而会被聪明耽误，美国会看到搬起石头砸自己的脚的世界格局的变化。

其次，TPP真的能为美国重返亚太战略服务吗？

TPP12个成员国中有5个美洲国家（加拿大、智利、秘鲁、墨西哥和美国），5个亚洲国家（日本、越南、文莱、马来西亚和新加坡）和2个澳洲国家（澳大利亚和新西兰）。从人口比重看，美洲TPP国家人口总数为5.35亿，整个美洲人口总数为9.4亿，TPP国家人口占该地区的一半以上，有相对较高的消费者市场和政治影响力。但是，亚洲五国的人口数为2.56亿，与亚洲人口总数44.3亿相比简直微不足道。如果亚洲五国加上澳洲两国，人口总数也不过2.85亿。这一人口分布足以看出，TPP很难撼动亚洲现有的市场、政治格局。

TPP可能期待产生制度示范效应，以吸引更多的国家参加。但事实上，TPP会分解亚太国家已有的贸易格局，实现对区域内小国的各个突破式控制。亚洲已有的东盟自贸区（ASEAN）运行良好，成为小国整合谈判力量，在大国间寻找平衡和优惠的最佳平台。如果ASEAN国家以单独成员的身份逐一加入TPP，必将失去ASEAN集体谈判能力。所以，对亚太国家来说，维系现有的、自己创建的区域性贸易格局应该是首选。如此看来，TPP虽然搭建了一个重返亚太的制度性平台，但距重返亚太的战略落实还有一段距离。

再次，TPP真的是自由贸易协定吗？

10月6日，奥巴马公开评价TPP的成绩，列举了TPP自由化的程度，主要例证是1.8万种产品的关税降低了，会促进美国制造的输出。这可能是贸易自由化服务于美国人民的最突出例证了。

TPP协定的特点是注意到了区域性供应链的塑造，提倡无缝贸易的发展。现有的全球供应链无疑是大型跨国公司主导的，大型跨国公司通过对外投资，将任务分布给其他国家，引导其他国家参与了供应链。从TPP谈判最敏感的几个议题看，均涉及到了大公司的利益诉求。以“投资者-政府争端解决机制”（ISDS）为例，该条款是为了大企业在东道国寻求起诉东道国政府的权利，难怪被许多人认为该条款明显是资本权力凌驾于国家主权之上。斯蒂格利茨称TPP已经不以自由贸易为目的，确实如此。

最后的问题是，TPP真的能遏制中国吗？

TPP12国里智利、秘鲁、新西兰、澳大利亚和新加坡已经和中国签署了双边贸易协定，这使TPP的平台上渗透着中国的“小圈圈”。由ASEAN发起的区域全面经济伙伴关系(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)，更是将TPP的亚洲成员、澳洲成员全部囊括在亚洲（包括中国）的圈子里。不难看出，在亚太地区，你中有我的网络状区域协定已经形成，TPP谈判的完成只不过是加大了网络之间的张力，使这张贸易网处于更加紧张的竞争状态。这张网的未来是：（1）相互融合，缓解张力，实现统一的亚太自贸区；（2）竞争破裂，释放张力的同时区域性冲突发生；（3）主要大国持续投入复杂的战略布局，加大张力的紧张程度，区域规则更加混乱。

对于中国来说，无论哪种情况假设，中国都在其中，亚太事务摆脱不了中国；对于美国来说，美国已经亲手破坏了简单统一的全球体系，日益成为张力的制造者；对其他区域国家来说，在网络间寻找平衡，利用大国博弈获得张力之间的宽松网络空间，实现利益最大化仍是首选。

当然，只有第一种假设发生，亚太才会赢得最优未来。

作者为中国人民大学经济学院教授