近期，海内外石油腐败窝案持续发酵。福建省委副书记、省长苏树林日前因涉嫌严重违纪而接受中纪委调查。苏也是继周永康、蒋洁敏、廖永远、王天普后第五位落马的国家石油公司掌舵人。

由此，石油行业在窝案前曾担任过一把手的第三代领军人物中，除傅成玉和周吉平外几乎全部落马。这一结局为中国石油体制和高管选拔机制画上了惊叹号——“举国体制”弊端暴露无遗，资源和权力的绝对集中让腐败难以避免。

统观中国石油行业治理现状：国有石油公司和中央政府已形成了共同管理体系，三大公司负责保障全国油气供应，作为补偿，政府则允许其垄断市场，并在特定情况下给予补贴。

因此，约翰·霍普金斯国际问题研究院中国研究所所长孔博指出，中国国有石油公司兼具政府背景、企业规模和官员培养基地功能，从而在中国具有独特的政治影响力。例如，三大石油公司实际上已经变成了政府在石油行业的共同管理者，能够与政府一起制定并执行行业政策。

尽管举国体制“集中力量办大事”的优势曾为石油行业带来辉煌，但随着国有石油公司市场化、国际化程度的日益提高，早已不再适应发展需求。

“举国体制”通过政府的直接干预实行行业赶超战略，却使企业在开放竞争的全球石油市场中缺乏自生能力，只有通过国家的政策性支持才能生存发展。而政策性支持就包括财政补贴、税收优惠和对垄断的默许。此外，扭曲资源价格以克服自生能力缺失，也是变相的政策支持。

由于制度惯性和历史路径依赖使然，该模式始终难以被改革力量破除。因此，全球石油市场的低价周期反而是中国石油体制的改革良机，低油价或将倒逼国有石油公司更加尊重市场，更加开放和规范。

“举国体制”之伤

以“举国体制”发展石油行业并非中国独有，巴西近期持续发酵的石油腐败窝案也是体制弊端的集中体现。

近日，巴西劳工党前财务主管瓦卡里及巴西国家石油公司前高管杜克又因贪污、洗钱和共谋罪被判刑。巴西联邦法官莫罗宣布，瓦卡里曾在巴西石油公司操纵投标和贿赂的过程中收取至少426万雷亚尔（约合108万美元）回扣。

据悉，瓦卡里受贿被认为与现任总统罗塞夫竞选有关，其中不少受贿资金以政治献金的形式收取。

因此，牵扯其中的罗塞夫总统也面临被弹劾风险，这让巴西石油腐败窝案的严重程度持续升级。巴西联邦审计法院院长奥古斯托·纳德斯此前公开表示，该腐败案可能是巴西“史上最大腐败丑闻”。

除了两国政府反腐得力之外，近期低迷的国际油价在暴露体制弊端中也居功至伟。此前，体制痼疾造成的贪腐漏洞，尚被高油价制造的行业繁荣所掩盖。直到2014年中油价大跌，且至今低位徘徊，才使行业的形势逆转，终于纸难包火。

曾几何时，巴西国家石油公司以其深海油气开发技术和巨大的石油勘探发现在业界享有盛誉，并被视为拉美最重要的企业之一。然而，这一方面得益于巴西上世纪90年代对石油行业的市场化改革，另一方面也在于其石油行业的“举国体制”发展道路。

1998年1月，巴西根据新的石油法成立国家石油署(ANP)，开始推行石油改革，对民营资本和外资全面开放石油领域。巴西打破国家对石油经营的垄断，也是转变了一种观念，即：将对本国石油的掌控当作维护国家主权的象征。

尽管进行了石油行业市场化改革，但巴西并未放弃“举国体制”，反而加强了这一体制。

巴西一直强力推行“本地化”（Local Content，简称LC）政策，在巴西能源局（ANP） 主导的历次对外招标中，LC承诺都是一个重要的评标指标，而且逐年提高。自2003年第5轮招标，到2009年的第10轮招标，LC承诺都在60％以上，目前已经达到80％的极高水平。

此外，巴西还通过资本控制的方式，塑造国有寡头。其总统罗塞夫就是在南美“向左转”过程中走出的左翼总统，奉行国家资本主义和举国体制。全盛时期，全球曾有半数深水钻井船为巴西国家石油公司所控制。

与所有实行“举国体制”的国家相同，巴西国家石油公司打着国家的旗号，掌握着国内几乎所有油气资源，却缺乏有力的监督。

巴西石油窝案发生后，巴西国油中国区一位高管曾对《财经》记者表示：“其实我们也是国企，和中石油、中石化一样，是由国家牢牢掌控着的垄断企业，董事长、总经理等高管也都是由政府直接指派的，我们并不认为这样做有多好，但是也无可厚非，毕竟政府是最大的股东。”

然而，曾经强大而高效的举国体制，也开始在低迷的油价之下暴露弊端。国际原油价格自2014年下半年开始“断崖式”下跌，巴西政府“有形之手”强力扶植起来的石油行业，开始遭受沉重打击。

与此同时，俄罗斯、委内瑞拉、中国以及中东各资源国的石油行业同样实行“举国体制”，也均受到低油价不同程度的冲击。

俄罗斯油气体制的特点是强权独裁。政治强人普京在清除掉叶利钦扶植起来的一批能源寡头之后，又反手培养起自己一批新寡头。其中俄气素被称为俄罗斯的“国中之国”，与俄罗斯统治集团关系极为紧密，公司历任领导中出了一任总统、三任总理。

该公司贡献了俄罗斯国内生产总值的8％，保证了25％的国家预算，控制着俄罗斯65％的天然气储量（相当于世界20％的天然气储量）。

随着国际油价的不断下降，俄气和俄油业绩下跌之严重，已经接近纸包不住火的境地。2014年，俄气的净利润惊人地下滑了86％。俄罗斯联邦储蓄银行的分析师预计，2015年该公司营收将同比下降近30％。

如果国际油价在如此低位再持续两三年，则两巨头的垄断将被进一步瓦解，从而导致公司高层权力格局的变动。

低油价倒逼改革

自2013年中石油案爆发之后，中国的石油窝案也在持续发酵。“举国体制”下的政府强力控制，是中国和巴西石油腐败窝案背后共同的基因。尽管中石油窝案有油价之外更重要的原因，但油价下跌无疑让反腐风暴中的三大石油公司雪上加霜。

冲击之下，行业改革政策也趁机密集出台。10月15日，国务院授权新华社发布了《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，加快推进能源价格市场化，择机放开成品油价格。

同时，由国家发改委、能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》也已形成初稿且正在加紧完善，有望在年底亮相。而如果油价高企，风调雨顺，如此强度的改革恐怕将阻力重重。

上世纪80年代中期，戈尔巴乔夫曾经前往西伯利亚秋明油田调研，他想要查明苏联为什么不能生产更多的石油。他的调研结论是，错误仅仅部分在于石油工人。由于机器制造者无法生产出数量充足的高质量的设备和材料，即使工人们有正确的态度也寸步难行。另外，该地区的工人们没有足够的电力来运作设备。建筑工人不能及时反映，从而导致基础设施不完备。出现这个问题是由于建筑工人的工具和设备质量低，干劲不足，而这是住房和生活条件低劣造成的。

最终，戈尔巴乔夫谴责苏联中央计划者没能预见和解决所有这些问题。但这些问题之间的相互关联性如此之强，又只有动用“举国体制”才能解决问题，从而陷入无尽循环。

因此，长期关注中国石油体制改革的资深专家陈卫东向《财经》记者指出，只有在行业危机之际，市场力量才能突破行政力量提供倒逼改革的动力。这也是当前低油价或将提供改革良机的原因。

三大石油公司在连年亏损之下，将原本利润微薄甚至无利可言的管网、油田、加油站等向非国资的第三方开放，则既能甩包袱，又可由高效的民企盘活资产。上世纪90年代初，民营加油站和油田崛起的盛况或可重现。

另一方面，低油价也可增加中国国有石油公司与国际石油巨头的沟通。在低油价带来的国际油气资产转手或洗牌的过程中，三大公司将与国际石油巨头们有更多交流、合作的机会，特别是在共同面对资源国政府时。这有可能促使其进入更加规范、开放的轨道。

中国石油行业的“举国体制”不同于继承前苏联传统的俄罗斯，后者让国有石油公司成为实现外交政策和政治目的的“能源武器”。

就国内而言，中国国有石油公司的高管有机会成为地方甚至中央政府的官员，且进入政府部门后，仍可因需要而重返石油公司就职。

但是，中国政府不会让官员同时兼任石油公司高管，例如像俄罗斯一样委任副总理为石油公司领导人，或把石油公司领导推选为国家领导人。

这使得中国国有石油公司相比俄罗斯企业更具市场动力和竞争力。“其实三大公司几乎所有基层员工，包括大多数中层，都拥护市场化，问题在于公司上层夹在政府与市场之间难有作为。”一位石油央企的中层干部告诉《财经》记者。因此，低油价的倒逼或将让主管部门更倾向于放松对石油公司以及整个行业的管控。

如果未来几年不再出现类似2008年式的大宗商品超级牛市，那么国有石油公司在市场力量的倒逼之下，也许可以激发出某种高层默许的改革举措，在一定程度上冲破现有体制。但如果牛市重来，石油公司“不差钱”，改革就会再度推后。