法眼

对于出租车监管体制，2015年注定是不凡的一年。

年初，《出租汽车经营服务管理规定》正式生效，有人说，我国的出租车管理体制基本完善。谁曾想到了下半年，出租车行业迎来史上最强烈的冲击。

为回应大潮汹涌的互联网专车，2015年10月10日，交通运输部同时出台了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》的征求意见稿（出租车行业改革征求意见稿）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见稿（专车征求意见稿），其沿用原有的出租车管理制度去规制专车时，遭到了行业和社会公众的强烈反对，专车治理陷入困局。

征求意见稿引发的强烈争议还在发酵之中，梳理对出租车的监管流变，不难发现，出租车管理是长期困扰监管者的难题之一。处于转型期的中国社会，政府行政的法治化程度和公共治理的现代化程度都面临极大挑战，互联网迅猛发展，又加剧了问题的复杂性。专车治理暴露出来的种种困局，如何破？

出租车制度管理流变

我国最早颁布的出租车管理规章，应是1988年6月由原建设部、公安部和国家旅游局联合发布的《城市出租汽车管理暂行办法》，该办法明确由当地人民政府主管公共交通的部门统一管理。

1997年底，原建设部、公安部出台了《城市出租汽车管理办法》，提出由国务院建设行政主管部门负责全国的城市出租汽车管理工作，县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内出租汽车的管理工作。该办法1998年2月开始实施，一般称为1998年出租车管理体制改革。之后，各种出租车监管模式在全国遍地开花。

大部制改革后，交通运输部陆续出台《汽车驾驶员从业资格管理规定》、《出租汽车服务质量信誉考核办法》、《出租汽车运营服务规范》。以2014年9月26日通过、2015年1月开始实施的交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》为标志，我国出租汽车管理制度基本完善。有评论认为，已形成管理闭环，我国的出租汽车管理体制进入新阶段。

而正在所谓我国出租车管理体制基本完善的同时，网络预约出租汽车、专车衔枚疾进，迅猛发展。

2012年8月，杭州快智科技有限公司在杭州推出“快的打车”； 2012年9月，北京小桔科技有限公司在北京推出了“嘀嘀打车”（后改为“滴滴打车”）。

2013年4月，快的获得阿里巴巴、经纬创投1000万美元A轮融资；2013年4月，腾讯注资滴滴1500万美元。

就在《出租汽车经营服务管理规定》出台前夕的 2014年7月8日，快的宣布推出一号专车，2014年8月19日，滴滴推出滴滴专车。

当然，交通运输部并非没有关注到打车软件和专车的发展，2014年7月9日，交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，《通知》称发展出租汽车电召服务，对转变出租汽车运营模式、方便乘客出行、提升服务质量、缓解交通拥堵、促进节能减排具有重要意义。

等到2015年《出租汽车经营服务管理规定》正式生效，所谓出租车管理体制基本完善之时，也正是专车四处攻城略地之日，如何监管专车，又成为摆在监管者面前的问题。

作为共享经济的代表，专车经济在全世界获得了广泛的关注，我国的监管部门，如何出台意见，一直是坊间热议的问题。但相关部门一直冷淡处理，没有任何权威的公共治理信息披露。

2015年10月10日，在上海发出第一张专车牌照次日，交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见稿（专车征求意见稿）出台，令人错愕。常常被忽略的是，同一天还出台《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》的征求意见稿（出租车行业改革征求意见稿），对年初生效的《出租汽车经营服务管理规定》进行修正，其内容正是针对专车。

专车治理的法治困境

交通部门管理出租车的依据，来源于2004年7月生效的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）第112项设定的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”许可事项，依法实施“三证”许可管理。依照专车改革征求意见稿的说明，对网络预约出租汽车沿用了上述“三证”管理。

那么争议来了，将专车界定为网络预约出租车合适吗，专车属于出租车范畴吗，沿用对出租车的“三证”管理专车，合法吗？

《出租汽车经营服务管理规定》把出租车分为一般出租车（可巡游）和预约出租车（不可巡游）两种。其中，“出租汽车经营服务”，是指可在道路上巡游揽客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动；“预约出租汽车经营服务”，是指以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客，并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务，根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动。

这两种出租车都可以提供“出租汽车电召服务”。出租汽车电召是指根据乘客通过电信、网络等方式提出的预约要求，按照约定时间和地点提供出租汽车运营服务；也就是说，可能存在电话电召巡游出租车、网络电召巡游出租车、电话电召预约出租车、网络电召预约出租车四种电召出租汽车服务。

从逻辑上讲，上述四分法也很难说错。但只要用普通人的常识想想就知道，这种逻辑是纸面上的，现在大部分巡游出租车不都使用打车软件在接受预约订单吗？所谓巡游和预约的分法本身就是想象的，并不符合市场现实。

所以出租车行业征求意见稿的表述稍显混乱，一方面提出禁止预约出租车巡游，“预约出租汽车包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式，具有预约出租汽车专用标识，不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务”。另一方面，又鼓励巡游出租车提供预约服务。“引导巡游出租汽车通过电信、互联网等方式提供运营服务，减少车辆空驶，方便公众乘车。鼓励巡游出租汽车推广使用符合金融标准的非现金支付方式，拓展服务功能。巡游出租汽车经营者可按规定开展预约出租汽车经营。”

巡游汽车可以预约，这符合出租车的现实情况，但预约出租车不可以巡游，则不符合现实，也缺乏合理性，是具有歧视性的安排。

专车征求意见稿提出将专车界定为网络预约出租汽车，认为专车是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。

该界定与专车主要以提供信息服务的现实不符，属于削足适履的安排，用出租车规制的框套专车，是对现有监管模式的扩张适用，类推适用，属于越权。

除了强行将专车纳入出租车进行牌照化管理，被大部分人忽略的问题还有交通运输部制定上述规范的依据问题。

《道路运输条例》第八十二条明确，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。这条规定明确将出租汽车的管理保留于国务院以行政法规方式出台，现在交通运输部以部委规章方式出台，有越权规范之嫌。

这大概也是专车改革征求意见稿在谈到权力来源时仅提到了关于出租车三证的国务院412号令，没有其他上位法规范的原因。

公共治理困局与破局

专车治理涉及广泛公共利益、直接关涉民生的公共治理，其公共决策应该遵循必要的程序，将决策的利益相关者以必要形式引进决策过程，畅通公众参与途径，通过听证、专家咨询和群体协商等方式广泛听取公众对专车治理的意见，确保关于专车的决策公开公正，是现代治理的要求。

但梳理专车政策出台过程，不难看出，决策程序不够公开透明，政策出台极为突然，决策过程没有看到企业方、司机、普通消费者的参与和讨论，接近黑箱操作，决策过程较为封闭，出台后也遭到了广泛反对，其政策一旦落地，打车难、打车贵的难题将卷土重来。

征求意见稿把出租车强制性地区分为巡游和预约两种，人为地制造市场进入限制，并制定歧视性的政策安排，其结果无非是扭曲市场，导致治理失灵，不仅共享经济发展受挫，事实上也不会被真正遵守。

常常有媒体提问，如何创新监管来管理专车，笔者觉得这是似是而非的提法。专车作为新生事物，是创新的产物，但却不能认为需要创新监管制度来管理。对市场主体而言，法无明文禁止即为可为，但对监管者而言，当法无明文授权时，监管机关无权作为。在没有清晰的立法授权之前，不宜针对新生事物，扩张性适用原有监管。监管追求稳定可预期，而不是不断创新和扩张。

为什么要沿用旧有方式监管专车？一个很重要的价值目标是稳定，害怕出租车司机闹事？可多年来出租车司机处于现有的企业经营框架下，负担极重，何不借机帮助出租车司机松绑，变换轨道，成为新模式下的专车司机呢？

其实，很多出租车司机也愿意成为专车司机，但恰恰是因为出租车经营企业通过各种名目收取的高额押金或保证金，将司机捆绑在出租车企业中，导致出租车司机无法自由选择。

专车政策引发的强烈争议，显示出当前的公共治理和公共决策过程还缺乏明确的价值指引，缺乏对新经济的理解和包容，也缺乏科学的决策方法。我们应该在法治价值基础上，面对创新命题，通过科学的政策程序，使广受关注的专车治理问题纳入现代决策的轨道之中。专车治理的困局，也可以成为治理优化的破局机会。

推进国家治理体系建设和治理能力现代化，不也是中央推动的口号吗？

作者为中国政法大学公共决策研究中心研究员