11月3日，中共中央正式公布“十三五”规划建议，对民众而言最引人注目的莫过于“全面二孩”。建议提出促进人口的均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，帮扶存在特殊困难的计划生育家庭。

中共中央总书记习近平在对这条建议进行说明时表示，一方面，符合“单独二胎”政策中实际申请生育的夫妇占比仅为15.4％；另一方面，中国人口老龄化态势明显，老年人口比重已高于世界平均水平，劳动年龄人口开始减少。

10月29日，“全面二孩”政策在十八届五中全会公报中公布之后，迅速成为全民热议的中心，多个省份在紧接着的几天内先后表态。

“相比过去的取消生育间隔、双独二孩、单独二孩，全面二孩是目前为止计生政策的调整中最重要的一步，也将会是影响最大的一步。这一调整意味着生育政策开始回归到全国城乡一致、各省统一的政策轨道上去。”中国人民大学社会与人口学院教授翟振武说。

翟振武表示，此前“单独二孩”时，情况比较复杂，各省规定的条例在生育年限、“单独”夫妇的认定方面都有具体差异。“全面二孩”实现后，差异会缩小，使生育政策变得简单明了。

计划生育政策自诞生之日起就一直在动态调整、小步渐变。从实施初期提出“晚、稀、少”的弹性政策，到1980年紧缩为“提倡一对夫妇只生一个”的刚性政策，再到1982年成为基本国策。

上世纪80年代以来，计划生育政策逐渐在部分人群和部分地区小幅放松，1984年开始城镇一孩、农村“一孩半”的差别化生育政策，2000年以来6个省区市的农村开始普遍二孩。

“全面二孩”的呼声由来已久，此前也多有消息称将在近年内放开，此次“提早到来”的政策让各界感到兴奋。据了解，决策层原计划今年底前不会有什么动作，最后在这个时间点启动，重要原因是单独二孩政策启动后，学术界的讨论增加，科学层面的争论推动了对“全面二孩”政策进行更完善的论证。

论证中一个很重要的方面就是对当前人口形势的研判。

“全面二孩”和“单独二孩”政策落地的时间在方式上也有不同。11月4日，国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄对媒体表示，“全面二孩”政策必须依法实施，全国人大常委会将修订《人口与计划生育法》，配套的法规规章也需要做相应修订。在法规修订之前，各地仍执行现行的生育政策，不得自行其是，最终政策的落地时间将保持一致。

而之前的“单独二孩”则是授权地方修改计生条例来组织实施，所以启动的时间各有不同。2014年1月，浙江成为第一个“单独二孩”落地的省份，直到十个月后，西藏才宣布正式启动。

翟振武判断，“计生法的修订可能年底之前完成，然后各省修订计生条例，明年才能执行。”

人口形势严峻

国家卫生计生委副主任王培安在近期答记者问中透露，今年3月以来，国家卫计委组织多个研究团队，就全面实施二孩政策进行了多方案测算，先后召开了近百场研讨会，并前往20多个省份展开调研。后来又会同国家发改委等相关部门反复论证，形成了系列研究报告和有关全面二孩政策的建议，为科学决策提供了支撑。

“今天的人口形势和30年前、15年前已经发生转折性的重要变化，这是计划生育政策需要进行重大调整的原因。”翟振武说。

上世纪六七十年代，中国每年出生人口达到2000多万，60年代年均2300多万人，出生高峰时达到2900多万人，人口增长过快过猛的形势严峻，“所以实行计划生育是一个不得不采取的措施”。翟振武说，“当时还有这样一个预计，大概30年左右，人口过快过猛增长的形势发生变化，就可以实行不同的政策。”

不过，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员郑真真指出，由于城乡医疗网络的铺开、避孕手段的推广、计划生育的初期号召，70年代时中国的生育率大大降低。1982年以后，中国才有了文革以后的第一次人口普查，此前并未留意到这一趋势。实际上，中国超前于经济发展把生育率降下来了。

经过30多年的时间，人口形势确实发生巨变。翟振武介绍，过去两三年中国每年的净增人口只有600多万人，与曾经2300多万人年增长率天差地别；人口自然增长率只有5‰左右，而曾经在25‰左右；总和生育率（即一个妇女一生生育孩子的数量）也从曾经的5左右下降到现在1.6左右的水平。

北京大学国家发展研究院教授曾毅给中央高层提交的报告显示，中国低生育率的社会经济环境，在开放单独二孩政策之前已经形成。

“2010年人口普查等令人信服的最新数据证明，近十几年来，我国大多数人口学者估算的排除漏报后平均每个妇女生1.5个－1.6个孩子的较低的生育水平，是客观真实的。”曾毅说。

另一方面，老龄化的速度不断加快。2014年，中国60岁以上人口占总人口的比重已经超过15％，老年人口比重高于世界平均水平，14岁以下人口比重则低于世界平均水平。

从2012年起，中国劳动年龄人口就不再增长，而是以每年两三百万的水平持续下降，且这一趋势还在继续。此外，出生性别比失衡、家庭小型化等情况越来越突出。

人口政策的调整成为必然，翟振武说，“不是为了完成30年一定要调的承诺，主要是因为人口形势的变化”。2013年实施的“单独二孩”政策是对全体人口生育政策的首次松动，而“全面二孩”则是全国性的生育政策放松。

生育意愿已基本释放

在两种变化趋势下，推动生育两个以上孩子的因素越来越弱，社会的生育意愿已经基本得到满足。

在农村，集体所有制曾是激励生育的一个因素，但其效用正在消解。清华大学经济研究所教授龙登高分析，人民公社时期，集体按人头分配口粮；实施包产到户的初期，多生孩子能多分土地，这些因素一定程度上都激励了生育。但近十几年来，“增人不增地，减人不减地”政策在多地推行，激励作用消失；而且，随着农民进城打工，土地不再是农民的主要收入来源。

上世纪80年代初开始的征收“社会抚养费”的政策，以及乡镇一级政府对社会抚养费收入的依赖，大大降低了政策的刚性，甚至出现乡镇政府为增收而采取“放水养鱼”的做法。虽然农村过去普遍执行的是“一孩半”的生育政策，即第一个若生育女孩可以再生育第二个孩子，但生二孩的情况非常普遍。

同时，由于超大规模的农村人口向城市流动，使基层政府对农民生育行为的控制能力削弱。

郑真真通过调研发现，“当下农村家庭基本上生两个孩子也就满足了，特别想生两个的其实都生了。”

随着农民的经济水平提高，生育意愿也在降低，“一儿一女”是最为常见的选择，“多子多福”的观念只存在于少数人印象中。

在城市中，一方面，因为经济发展、妇女受教育程度和就业率提高等因素，生育意愿下降；另一方面，随着非公经济的增长，越来越多人在机关事业单位和国企之外就业，也使得行政部门对生育行为的控制能力下降。

龙登高称，在体制外人士和流动人口的冲击下，此前通过单位、集体土地制度进行的人口管制已经逐渐减弱效用。

复旦大学社会发展与公共政策学院副教授胡湛调查发现，在上海，有生育二孩意愿的人群往往已生育两个孩子。在一线城市中，政策空间和个人家庭的操作空间非常大，不少人有出国生育或将子女送出国的机会，高收入者有能力支付社会抚养费，原本被政策限制的生育意愿在诸多政策空间下都被释放了。

郑真真认为，为“全面二孩”政策欢呼者实际上未必是二孩的受益人群，这一政策的更大意义在于，让生育决策权更多回归了家庭。

在严格执行独生子女政策的时代，受到生育政策紧密管束的是体制内人士。机关事业单位的工作人员在超生后面临着丢掉体制内身份的风险，影响其职业发展，承受着社会中最高的超生成本。受新政影响较大的也是这一群体。

国务院参事、原中国人口与发展研究中心主任马力也指出，“现在中国80后、90后进城务工群体达1.5亿，占进城务工人群的60%，其中女性已超过50%。相对第一代农民工，80后、90后第二代农民工2008年后成为主体，他们向往城市生活，加上社会保障制度不断完善，使得他们更加注重自我发展，更加愿意接受城市的生育观念，生育意愿快速转变，生育水平迅速下降。”

农村现在和过去已有显著不同，原来超生主要是“双女户”，但现在出现两个男孩的家庭娶媳妇困难的现象，要在县城买房、买车，意味着每个男孩要准备十几万的成家费，所以，女孩不愿意嫁给“双男户”。她认为，目前超生主要集中在两头：少数高收入人群和低生活水平人群。

“全面二孩”后多生多少人

10月30日，国家卫生计生委副主任王培安表示，现阶段全国符合全面二孩政策条件的夫妇约有9000万对，相较于每年出生近1700万人，今后几年出生人口总量会有一定增长，最高年份的出生人口预计超过2000万人，这是政策调整的预期效应。

2013年，单独二孩政策出台时，全国有1100多万对夫妇是该政策的目标人群。“‘全面二孩’政策出台时，目标人群变成了9100万左右。”翟振武说。

9100万何来？按照翟振武的计算，2014年全国只有一个孩子的已婚育龄妇女在1.45亿左右，但政策对象要从中减去现行政策下已被允许生二孩的人群。其中包括“一胎半”政策的对象，即农村头胎生育女孩的家庭，以及符合单独、双独政策的家庭，此外还要减去已有一个孩子但在离婚状态的育龄妇女。

虽然这一群体听起来很庞大，但中国妇女的育龄范围通常指的是15周岁－49周岁。9100万人中，35岁以上的占了约60％，40岁以上的占了约50％。年龄结构偏大，未来的生育规模实际有限。

2014年，国家统计局进行了130万人口的调查，结果显示：单独一孩妇女中，有43％打算生育第二个孩子。其中24岁－35岁的妇女中，有生育二孩意愿的占60％以上，40岁以上打算再生育的不到10％。政策实施第二年、第三年计划生二孩的人最多。

翟振武预估，若“全面二孩”政策明年1月落地，按基本的生育规律，孩子基本上也要2017年才能出生，2018年、2019年生育高峰才会到来。政策实施一年以后，每年的出生人口大概能从目前的1600多万上升到2000多万，增量大概在五年内释放完，然后生育率再度下降恢复到平稳水平。

马力称，人口决策的原则是：切忌大起大落。所以，总体政策导向是渐进式，随着经济不断发展、教育水平不断提高、社会保障制度不断完善，与时俱进，以实现生育政策调整“软着陆”：即从一胎半、双独二孩、单独二孩到全面二孩，再到未来鼓励生育的渐放过程。

人口学界普遍认为，全面二孩放开后，短期内或出现生育高峰，但长期看来影响不大。

2007年公布的《国家人口发展战略研究报告》曾提出，未来30年还将净增2亿人左右，2033年前后达到峰值15亿人左右。《报告》的判断是：如果人口总量峰值控制在15亿人左右，全国总和生育率应保持在1.8左右。

“单独二孩”放开前，全国各地学界与官方的多次调查均表明，中国城镇育龄妇女理想子女数为1个与2个孩子的比例分别为55％与43％左右，农村育龄妇女理想子女数为2个孩子的比例在70％左右。在生育意愿最高的西部农村落后地区，有多子女偏好的群众只占13％左右。而生育意愿还高于实际的生育率。

根据河北大学经济学院院长王金营的测算，“全面二孩”政策的实施将推迟峰值人口到来三年，在2029年达到14.625亿，之后人口逐年减少，到2050年人口规模为13.89亿。政策实施五年后，目标人群生育势能释放，育龄妇女生育水平将会大幅度回落。

王金营认为，在没有改变由公共资源的限制主导当前人们生育意愿的情况下，“全面二孩”也很难使总和生育率达到并维持在1.8－1.9的较理想水平，更谈不上恢复到2.1的更替水平。在更替水平下，人口才能保持稳定状态。

据《财经》记者了解，国家发改委正在酝酿新一轮的《国家人口发展战略研究报告》的编写，2016年开始组织，2017年撰写，可能于十九大时公布。

对劳动力和老龄化影响有限

人口政策的效果滞后是各界共识，对于“全面二孩”政策将如何影响劳动力市场和老龄化水平，尽管需要长期观察，但研究者已给出诸多预测。

曾参与多个人口战略研究的中国社科院副院长蔡在国内提出中国刘易斯拐点的理论，即从劳动力过剩到短缺的转折点在2004年，民工荒从那时开始。

“民工荒从沿海城市迅速蔓延到内地，此后再没有停止过，工资从那个时候开始上涨，也没有再停止过，而且是低端劳动者工资上涨。所以2004年肯定是一个起点。”蔡曾表示：“可以看到，从2010年开始，中国15岁到59岁的劳动年龄人口出现负增长。这是一个巨大的转折，劳动年龄人口增长不是减慢了，而是一路负增长下去了，所以如果说刘易斯拐点不是一个点而是一个区间，就是从2004年到2010年，这个区间总共才6年。这个区间在日本走了30年，在韩国走了40年，中国还是很快的。”

改革开放35年，我国由廉价劳动力到高成本劳动力，使得农村劳动力由农村转向城市带来的人口结构性变化所产生的效益，逐渐消失。马力认为，中国劳动力成本上升的原因是国内高投资增长和超发货币的经济发展方式，导致劳动力成本上升。劳动力成本上升速度快于劳动力素质上升的速度，边际劳动生产率递减。因此，关键是“经济转型”，核心是“提高劳动生产率”，根本是“提高人口素质”。

此前，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员陆也做过测算，如果从目前的“单独二孩”政策（假设总和生育率为1.6）过渡到“全面二孩”政策，甚至更大幅度的政策调整（假设总和生育率能够达到1.94），对潜在增长率产生的短期“负效应”最多达到0.2％，但是产生的长期“正效应”却能达到0.4％－0.5％。

“必须认识到，即使进一步放松人口生育政策，中国的总和生育率也很难有实质性的改变，或者说，即使放松生育政策也不能改变中国的人口转变趋势。” 陆总结。

人口政策对老龄化人口结构的影响也需要较长的周期来观察。2014年，中国60岁以上的老年人口为2.12亿，占总人口的15.5％，2053年老龄人口将达到峰值4.87亿，预计占到总人口的35％－36％。

南开大学人口与发展研究所教授原新指出，“全面二孩”政策对近期的老龄化水平只有微弱的减缓作用，对远期的老龄化缓解较为明显。

他认为，全面放开二孩的前五年可能每年出生人口约为2000万，之后回落至1800万左右。这意味着大概能在本世纪中期将老龄化水平降至34％－35％，降幅在1.5％左右。但到本世纪末，经过三四代人的效果积累，“全面二孩”政策将促使老龄化水平相对降低5％－7％。

从具体的人口发展阶段而言，生育政策的调整在“十三五”期间对老龄化的下降作用最为明显，这是原新的判断，因为1959年至1961年三年困难时期出生的人口相对较少，“十三五”期间他们步入老年，而“全面二孩”的生育效果恰在近五年内最为显效。此后，1962年至1975年出生的人口步入老年，他们出生时适逢年均出生2583万人的第二次人口生育高峰。同时，“十四五”以后，每年的出生人数降至1800万人左右。在该阶段，“全面二孩”政策对缓解老龄化的作用又减弱。

在一些学者看来，“全面二孩”还有利于平衡目前过高的出生人口性别比。翟振武就指出，目前的出生人口性别比比较严重，为116－117，前几年都在120的水平，全面放开二孩后，农村地区只有一个孩子的家庭都可以生第二个孩子，不像过去头胎女孩才能生二胎，也就不用刻意追求第二个孩子再生男孩。

农村、城市影响各异

由于经济发展水平、观念以及过往的计划生育政策不同，“全面二孩”在农村和城市将呈现出不同的政策效果。

双独、单独二孩政策，主要的影响群体是城市家庭，因为中国的独生子女主要集中在城市。但全面二孩政策在农村也具有一定的影响力，按现行农村生育政策，排除掉“一孩半”、6个可以生二胎的省份和“单独二孩”中可以生二孩的人群，按生育政策测算，农村大约还有四分之一左右人群在此次调整中受益。

翟振武也表示，9100万“全面二孩”的目标人群中，城市人口仍占多数。“政策对城乡人口没有差别，但累积效应里目前暂时城市人口比较大。”

这其中，城市务工的外来人口成为生育政策调整关注的一个重点。复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲提出，全面二孩政策的主要目标人群是在城市务工的外来人口、落户在中西部城市的原农村人口、1979年以前出生的非独生子女适龄生育人口，对东南沿海等发达地区影响不大。

曾毅援引2014年7月－9月在安徽合肥市进行的一项农民工生育意愿调查，在515份有效问卷中，54.7％的农民工只想生育一个孩子，43.3％想生育两个子女。有学者的研究也表明目前大约2亿农民工流动人口的生育意愿与城镇居民比较接近。

马力提出，对进城务工人员生育二孩的配套政策十分重要，尤其是留守儿童问题，必须引起高度重视，加快推动农民工市民化改革。

“全面二孩”对不同地区的影响存在差异。对于受政策影响较大的中西部地区，未来公共服务将面临很大压力，尤其体现在教育领域。

目前中国的教育经费基本是与地方政府的财政能力挂钩。按照国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例4％这一标准，中西部地区本身GDP总量较低，即使严格按照GDP的4％标准投入教育经费也并不算充足，再加上“全面二孩”后主要的新增出生人口将集中在中西部，这对中西部地区未来的教育资源投入形成很大的压力。

“对于这样因生育政策调整造成的地区差异，中央政府要通过转移支付或统筹的办法，尽可能给予中西部地区更多的教育及其他资源支持，减少东西部之间本来就已存在的教育资源和教育水平差距。”彭希哲说。

计生政策何往

站在中国近30多年来最宽松人口政策起点前望，在新的人口形势下，未来的计生政策，是继续控？还是鼓励生？

北京大学人口研究所教授乔晓春认为，“全面二孩”政策实施后，计生控制人口的对象将迅速减少，主要是已有两个孩子准备生三个孩子的对象，据他测算这个人群大体是600多万对夫妇，数量很少。“大量的对象不需要控了。”

多名学者提出，中国的生育政策应该尽快从宏观转到微观视角，在考虑国家利益的同时，也要考虑每个家庭的微观利益，将生育权逐渐交还给家庭。

“过去我们在判断中国的生育率变化和走向时，总在强调中国特色，强调中国特殊的政治背景，如果说现在这个政策和绝大多数人的生育意愿相吻合，生育政策的特殊性在减弱，那么就应该有国际视角，看看其他低生育国家和地区是怎么做的。”南开大学人口研究所教授李建民直言。

按照国际普遍规律，生活水平、人均GDP的提高会使得生育率下降。眼下的政策松绑会在短期内提高生育率，但随着经济增长，生育率会自然下降。可以预期，未来将会有鼓励在政策范围内多生育的办法出台，这也是迈入低生育率阶段后全球各国普遍的政策选择。

发达国家采取了各种方式来缓解低生育率的局面，韩国等一些国家甚至鼓励生育“三孩”或更多。加拿大实行牛奶金制度，向符合条件的家庭每月支付一笔免税费用，减免他们在抚养18岁以下青少年时的费用，用于孩子的健康成长。

减税政策被多国采纳，而在中国，由于税收以个人所得税的方式缴纳，而非家庭制，若要提供此种激励则须改革税收制度。

对资产有限的年轻人而言，生孩子是一种成本，且妇女需要为此放弃很多机会。德国拥有严格的儿童照护政策，禁止6岁以下儿童独自待在家中，鼓励妇女陪伴在孩子左右，这对于儿童成长、人力资本积累具有好处。与之相适应的是配套机制，如帮助妇女在社区内学习，帮助妇女在几年的育儿期过后再就业。

反观中国的劳动者保护中虽有对女性的倾斜，但力度不够，生育往往使妇女陷入家庭和职业的两难抉择。

胡湛在对长三角地区的80后群体进行跟踪调研时发现，一半的年轻人直接表示，若没有老人带孩子，不会选择生育，目前抚育幼儿的责任很大程度上压在老年人身上。尽管倡导开发老年人力资本，让老年人卷入社会发展、分享社会成果，但老年人实际上被家庭中的幼儿所牵绊，“很多家庭的生育计划就是赶在老年人快退休的时候”。

产假政策方面，2007年，德国修改了产假计划，希望将父亲卷入孩子的养育，两年内休假的父亲的比例从3％增长到超过20％。中国的父亲们虽享有男性产假，但鲜少有人使用，即便使用，还会由于只拿基本工资而收入降低。

通过直接补贴鼓励生育也是一种方法。对此有人批驳，过度的直接补贴可能会促使一些妇女将生育视为谋生的工具，人力资本积累层次不高的人口反而会生育出更多幼儿，造成逆向淘汰。德国的一些地区在给予生育补贴时采取递减的方式，越靠后的幼儿得到的补贴越少。

也有多名学者指出，生育受到财产、资源等条件的约束，政府出面的鼓励生育的政策往往达不到想象中的效果。胡湛就认为，生育率一旦下降就很难回升，社会的资源配备、制度配备、理念都在跟低生育率相匹配，大量的补习班、早教班都是催生出来的产业化力量。

随着生育政策的调整，计生部门也面临着职责转换的矛盾——既要控又要放，甚至提出要鼓励。

一直以来，计划生育作为系统性制度，囊括了一票否决、一把手负总责、社会抚养费征收、避孕节育的措施管理、生育审批等制度，以及现金奖励、子女上学加分、就业优先、异地分配等政策的执行。

两年来，计生政策的调整，也伴随着机构的重组撤并。

2013年，国家人口计生委被拆分，其计划生育管理和服务职责与原卫生部合并，成立国家卫生计生委。合并后，计生的职能部门精简到3个－4个，在国家层面只保留了基层计划生育与指导司、计划生育家庭发展司和流动人口计划生育服务管理司，过去对生育和人口规划的职责归属了发改委，人口计生部门的一些职权被削弱。

就基层来说，县一级的计生、卫生部门合并基本完成，但最困难的乡镇还没开始。全国40万计生干部中，一半以上在乡镇以下的基层。

一位国家卫生计生委人士透露，乡镇的计生办、计生专干和村级计生专干未来将如何归属，目前政策不明朗。城市一向享有计生工作中避孕、节育的自主权，农村则是国家管，比如定期查环、保证生育间隔等，因而这支队伍倾向于被保留。

据郑真真介绍，过去计生机构在管理方面做得过多，其职责应回归健康服务。

她建议，计生工作可提供咨询，根据夫妇的身体状况等条件帮助制定通盘的生育计划。未来的夫妇将在育儿数量、育儿时机上拥有诸多选择，避孕和节育需求更多样化。

11月5日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在媒体答问时表示，“全面二孩”政策落实后，国家妇幼资源建设能力特别是优质妇幼助产机构的资源，在满足群众需求上还有一定的挑战，卫计委和各级卫计部门及相关部门会把加强妇幼保健能力供给和能力建设作为下一阶段工作重点。