文 ｜王金南秦昌波

中国的主要污染物排放量均居世界第一，过去40年，中国在取得经济增长辉煌成就的同时，也出现了资源过度消耗、生态环境破坏等问题，错过了最佳结构调整时期和最佳技术创新时期。随着环境问题越来越受到重视，全社会对蓝天碧水净土的期待也不断提升。这也促使政府启动面向环境质量改善的管理模式改革。

然而，这一征途依然面临众多的挑战和不确定性。

总量减排争议

实行污染物总量控制是近十年环境保护的一个重要治理模式。在中国，实施总量控制，是指对主要污染物排放量，如二氧化硫（SO2）和二氧化碳（CO2）等设定五年减排控制目标，然后自上而下层层分解到地方，每年考核，形成了这样一个指令性控制模式。

其实，总量控制并不是新思想，早在1988年第三次全国环境保护会议就被提出，1996年经全国人大通过，污染物排放总量控制正式被定为中国环境保护的一项重大举措。为此，原国家环保总局制定了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。自此，总量控制模式正式登台，至2015年1月开始实施的新《环保法》，正式确立了总量减排的法律地位。概括地说，“十一五”以前是“有总量无控制”，只有从“十一五”开始，才是“有总量有控制”，而且成为环境保护的一个重要指挥棒。

尽管居民没有感知到灰霾减少了，但从监测数据看，“十一五”期间，化学需氧量（COD）和SO2排放量分别（2010年与2005年相比较）下降了12.5%和14.4%。“十二五”期间，基于总量控制的污染减排也取得了佳绩。据环保部统计核定，31个省区市和8家央企全部通过2014年全国主要污染物总量减排考核，COD、氨氮、SO2和氮氧化物（NOX）四项考核污染物的总量较2010年分别下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%，其中COD和SO2已提前完成“十二五”任务，氨氮接近完成，氮氧化物（NOX）减排也超过序时进度。

2015年是“十二五”收官之年，从目前来看，全国最终全面通过“十二五”考核已没有悬念。然而，总量减排是“持久战”，也是“硬骨头”。

实际上，自从总量减排模式启动，就没有停止过对总量控制模式的争议。2012年持续多次的雾霾，美国大使馆PM2.5监测，特别是2013年1月那场震惊世界的“污染浓度超高、影响范围超大、持续时间超长，受害人口超多”的雾霾事件，引起了公众和专家对总量减排模式的怀疑。由于总量减排实施中严格的减排核定、繁琐的数据考核、缺乏地方自主创新、减排难度和潜力加大等原因，部分地方也对总量减排产生了一些分歧、“畏难”，甚至抵触情绪。

在众多争议中被提及最多次的，是认为环境保护工作的根本目标是改善环境质量，而现在总量减排与环境质量改善不挂钩。但实际上这也是一种“误解”，由于绝大部分地区主要污染物排放量已经远远超过了环境容量，因此10个百分点左右的削减、而且是仅仅4项污染物的减排，很难有环境质量等级的变化。

从官方统计的最近十年总量减排和环境质量变化来看，总量减排和环境质量改善总体趋势是一致的，图1和图2大体上说明了这一点。

但是，图1背后隐藏的是国家水环境质量监测网络布局的合理性以及水环境民生问题。居民看到的主要是江河湖泊的支流和居住环境周边的水体，而这些水体环境与图1展示的情景正好相反，特别是好水中的I类水在下降、城市黑臭水体的普遍性，以及“三河三湖”治理效果的不明显，使居民感觉到水污染物减排似乎没有改善自己身边的水环境质量。

图2又是另一个空气环境质量标准的问题。2012年之前实施的国家空气环境质量标准，根本就没有表征雾霾的PM2.5这个指标。因此，在十年的空气质量变化中，由于标准的问题也把真实的空气质量“歪曲”了。

在环境容量“硬约束”、公众对良好环境质量“硬需求”的大背景下，改善环境质量已经成为当前和今后一段时期环境保护领域最大的“硬道理”。

因此，建议将环境保护提升到核心优先政策的高度，就环保工作而言，必须从以总量控制为核心转向以环境质量改善为核心，统筹推进治污减排、风险防范和生态保护等各项工作。同时，需要深化总量控制制度，将总量控制作为环境质量改善的“硬手段”之一，推进多污染物协同减排，切实将减排转化为公众可感知的质量改善实效。

克服先天不足

大气、水、土壤三大污染防治行动计划（“三大十条”）的编制和陆续出台，标志着中国环境管理逐步转向以环境质量改善为核心。然而，转型必须克服环境健康导向作用不足、体制机制不完善、市场激励作用不强、信息公开和公众参与制度不健全等严峻挑战。

回顾2015年的环境保护，最重大的变化就是启动了环境质量管理新模式。在这个新的模式下，公众环境健康是根本，改善环境质量是核心，削减排放总量是手段。信号是蓝天、清水、净土，以期达到居民能够感知的环境质量提升。

据此，2015年，法律保障、行动计划、政府问责、质量监测等逐步就绪。2014年新修订的《环保法》将原法关于政府责任仅有的一条原则性规定，扩展增加为监督管理一章，突出强调政府环境质量责任、监督责任和法律责任，进一步强化了地方各级人民政府对环境质量改善的责任。而2015年新修订的《大气污染防治法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，国务院环保主管部门会同国务院有关部门，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。

2013年9月实施的“大气十条”中明确了以改善环境空气质量为核心，以全面改善环境质量作为直接的工作目标，把空气质量改善作为大气管理的核心内容，并在考核办法中实施终期考核的质量改善绩效“一票否决”制。2015年4月出台的“水十条”则围绕消除劣Ⅴ类断面和城市黑臭水体，突出强调提升群众身边的水体水质。即将出台的“土十条”从保障农产品和人居环境质量出发，实施农用地、建设用地、污染场地土壤分类防治。

同时，强化政府改善环境质量考核和责任追究。实际上，从2014年开始的环保督查工作就从监督企业转向监督政府，利用通报、约谈、挂牌督办、区域限批、巡查督政等方式，推动地方政府环保责任落实。截至目前，已有25个城市或单位因为环境问题被环保部约谈，其中2014年约谈了5个，2015年约谈20个，20个为城市，1个为国企。

除了以上收环境质量监测事权为核心的生态环境监测改革，还应辅以信息公开手段，为环境质量改善目标考核提供“硬数据”。中央投放25亿元集中排污费专项资金保障监测事权上收工作。环境质量监测事权上收后，将从制度层面保障环境监测数据真实准确，从而根本上避免监测数据受到考核评比等行政干扰。同时，推动地方政府落实环境质量改善责任。如先前开展的74个城市空气质量排名，并将信息公开化，有力推动城市政府改善空气质量。

从中可以借鉴，以环境公民为“舞台”，加强更全面的信息公开和更广泛的公众参与。没有广泛的信息公开和公众参与就没有现代意义上的环境治理体系。环境信息公开是公众表达环境诉求和参与环境治理的前提条件。目前国内环境信息公开制度尚不健全，公开内容有限，难以满足公众需求。同时，由于信息不对称，公众参与环境治理和监督的作用仍未充分发挥，制约了政府、企业、公众多方参与的环境社会共治体系形成。

应该建立政府、企业、社会之间的四项制衡制度。第一是对地方政府的监督，这是最基本的制度。第二项是对企业层面上的排污许可证进行监督。第三是建立损害赔偿制度，这个制度现在正在以较大步伐推进。第四个是完善公众参与制度，其中，信息公开问题是最大的问题。目前所做的信息公开是环境质量的信息公开，现在已经走到最关键的步骤，即把污染源的信息公开，这才是公众真正参与环境监督的重要渠道。

以环境健康为核心，强化环境质量改善对保护公众健康的作用。促进公众健康是改善环境质量的根本目的之一。当前，中国环境污染造成的健康损失仍不容乐观，需要充分挖掘环境质量改善的健康效应。根据环境保护部环境规划院估算，假如“大气十条”得到很好地实施，产生的健康效益可每年减少将近9万人的过早死亡。

因此，建议将2020年的小康环境目标以及指标体系反映到公众身边环境问题，要关注人体健康和环境公共服务。鼓励地方城市建立一些接近百姓民生的环境指标，如健康蓝天数、可游泳水面、可垂钓水体、可饮用水源等。建立一些环境质量与民生改善相关联的指标，如人口加权的PM2.5年均浓度、安全饮用水覆盖人口比例、无公害蔬菜粮食覆盖率等。这些指标不一定是约束性考核指标，可为社会性的评价或评估指标。待这些指标的监测评估体系成熟后，再纳入约束性考核指标。

在现实的环境保护中，部门“争抢权力而不承担责任”的现象，不仅造成工作重复、协调困难，难以形成国家改善环境质量的整体能力的情况，而且加大了行政成本，降低了行政效率。如国家层面的53项主要生态环保职能中，40%在环保部门，60%分散在其他9个部门。在环保部门承担的21项主要职责中，与其他部门交叉的占48%。

建议深化生态环保体制改革，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。

王金南为环境保护部环境规划院副院长兼总工程师

秦昌波为环境保护部环境规划院战略规划部副主任