零售及出口连跌数月、赌业收入持续下滑，对正在千方百计寻找经济新动能的港澳地区来说，近日签订的两份新CEPA协议，可谓雪中送炭。

11月27日、28日，《内地与香港CEPA服务贸易协议》及《内地与澳门CEPA服务贸易协议》（下称《协议》）分别在港澳两地签署，定于明年6月1日起实施。

相关部委解析称，此举意味着内地全境与港澳均基本实现服务贸易自由化。这也是中央政府在2011年时提出的“十二五”规划期末的政策目标。

作为中国新一轮对外开放的重点领域，服务贸易的开放备受各方关注。新CEPA框架既有利于港澳两地具有优势的服务业积极北上内地，亦将成为中国对其他国家及地区服务业开放的先行样本。

宏观框架初成，政策务实需落地。因牵扯多重利益及敏感话题，以在全国领先一步实施对港澳服务贸易自由化的广东个案为例，在涉及权力让渡、文件及法律条文的调整等诸多领域，一省踏实落地尚且不易，《协议》若在此基础上将范围推至全国，势必带来中央与地方，地方与港澳、部委之间的利益与矛盾交织，挑战和压力不小。

此外，《协议》在身兼“先行先试”作用同时，还具备“可复制”特征，部分对港澳运作成功的安排，会逐步推进到向其他国家和地区开放。时间窗口正在缩短，“香港优势已所剩无几，港府若继续因服贸协议的签署沾沾自喜，只是自我安慰而已”。香港有报纸评论称。

如何打破现有政策体系中对CEPA框架设置的不合理藩篱，疏解内地与港澳之间的利益纠葛、发挥各自产业比较优势，推动服务贸易自由化并形成良性互动，将是“十三五”期间内地与港澳各界共同面临的考验。

“最强CEPA”

早在2003年，为驰援遭受非典疫情打击的香港经济，中央政府除推出“自由行”政策外，还与香港签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，CEPA框架由此初创。

自此开始，CEPA成为内地全面实施并接受WTO审议的一份自由贸易协议，同时也是内地对外开放程度最高的自由贸易协议。

CEPA包括货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化等三方面的内容。在实施最初阶段，受零关税及内地制造业强势等政策快速落地影响，香港与内地货物贸易迅速发展。

此后，服务业开放及服务贸易自由化，则逐渐成为CEPA及其补充协议的主要政策内容。《协议》签署后被香港媒体冠之以“最强CEPA”名义，亦是其来有自：

内地与香港在十余年间多次以补充协议的方式不断填充和完善CEPA框架，并于2014年12月签署《关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》（下称《广东协议》），在粤港探路率先基本实现服务贸易自由化；

《协议》除包含一系列新增开放措施外，也涵盖和归纳CEPA及之前所有补充协议及《广东协议》有关服务贸易开放的所有承诺，成为CEPA框架下一份独立的有关服务贸易的子协议；

《协议》正文设有包括国民待遇、最惠待遇、保障措施、例外及投资便利化等条款；其三份附件分别列出内地及香港开放服务贸易的具体承诺，以及“服务提供者”的定义和相关规定；

此外在投资便利化方面，《协议》还规定：香港服务提供者在内地投资协议内开放的服务贸易领域,其公司设立及变更的合同、章程审批改为备案管理,便利其进入内地。

作为首个内地全境参照国际标准、以准入前国民待遇加负面清单方式全面开放服务贸易领域的自由贸易协议，按签署协议的中国商务部副部长王受文的说法，其主要突破有三：

其一，开放力度大、水平高,内地对香港开放服务部门将达到153个,涉及世界贸易组织160个服务部门的95.6％,其中62个实现国民待遇,比《广东协议》增加4个；使用“负面清单”的限制性措施仅120项,比《广东协议》减少12项,且其中28项限制性措施进一步放宽准入条件。跨境服务、文化、电信等使用正面清单的领域,新增开放措施28项；

其二,明确在内地全境给予香港最惠待遇,“今后内地与其他国家和地区签署的自由贸易协定中,只要有优于CEPA的措施,均将适用于香港”；

其三,进一步建立健全与“负面清单”模式相适应的配套管理制度。

“以上定义及其特点，信息量很大，处处皆有玄机。”粤港澳服务贸易自由化“负面清单”起草人、中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任张光南对《财经》记者解析。

所谓“以准入前国民待遇加负面清单方式扩大开放”，他认为可举例成“柠檬+茶”这一交叉概念，其含义为：后者解决以往CEPA框架下“大门开了，小门没开或玻璃门还在”问题，允许或扩大服务业提供者进入的领域，前者则让服务业提供者能够和本地企业一样享受国民待遇。即一个讲开门，一个讲公平。

“另一层意义是从发展阶段来看，广东因发展程度较高，或许能踮着脚做到的服务业全面开放，内地全部省区市因为发展程度不同，也全面放开，提升幅度不可谓不大。”张光南称。

如何开“小门”

按照商务部的解释，《协议》签订意味着内地全境与港澳基本实现服务贸易自由化，完成了中央政府在2011年时提出的“十二五”规划期末政策目标。

这一判断，并未在学界及港澳商界成为共识。以走在前列的广东对港澳开放为例，全国港澳研究会副会长陈广汉对《财经》记者坦言，“政府间形式上的交流很多，签署的文件也很多，但实质性的进展则不多。”

认知差异部分源自计算标准差异——主管部门的假设是：100个行业中若只有5个完全禁止开放，意味着开放度已达95％。但在这95个开放领域中，可能依然存在资本总量等限制，实质上处于开放与禁止的模糊地带。

有研究显示：在CEPA及其补充协议的名义开放度已达93.1％时，按照国际通行的Hoekman方法计算得出的开放度则只有65.6％。

此外，虽然之前CEPA及补充协议已签订了11份，但港澳服务业并未大量“北上”，亦有其因。

对港澳服务业者而言，一是某些部门资产规模门槛要求高，存在“小门”，内地复杂的营商环境及地方保护主义等“玻璃门”也影响投资；二是信息不透明、条文不明确；三是审批程序繁琐。另外可能还面临知识产权、申诉沟通渠道等问题。

《粤港澳服务贸易自由化：“负面清单”管理模式》一书指出，内地推进服务贸易自由化主要存在三主要个风险：国家安全、金融风险、产业冲击。

面对这些挑战，若按照《协议》将服务贸易自由化范围推至全国，则中央与地方，地方与港澳、部委之间的推进考验势将倍增。故《协议》的第三个特点，即是建立健全解决上述系列难题的配套管理制度。

从3月起，为使《广东协议》落地，中央各有关部门已会同广东进行制度落地探索。主要涉及权力让渡、文件及法律条文的调整等诸多领域:

就中央层面而言，3月3日，国务院正式公布《关于在广东省对香港、澳门服务提供者暂时调整有关行政审批和准入特别管理措施的决定》。第一次明确提出改革香港、澳门服务提供者在广东省投资服务贸易的管理模式。

部委层面推进亦有斩获：为保证备案管理制度顺利实施，商务部出台了《港澳服务提供者在广东省投资备案管理办法（试行）》，对备案管理提供具体操作指引；证监会则在参与《广东协议》商签工作后，在CEPA框架下有97家香港机构获批人民币合格境外投资者(RQFII)资格，亦降低了合格境外机构投资者（QFII）的资格要求。

借助地缘及政策先行优势，广东层面的落地相对细致。《财经》记者获悉，今年4月30日，广东省政府专门印发了《粤澳合作框架协议》2015年重点工作，对省政府各部门及各地市提出了共计69条的落实要求。

广东自贸区落地，亦给《广东协议》拓疆开辟了新空间：深圳前海片区实行香港资格认证和执业许可；珠海横琴片区宣布与港澳合作开展“一试双证”、“一试三证”证书认证试点工作；广州南沙片区也引进境外仲裁员制度，香港仲裁员占大多数。

此外，广东还创建了首批13个粤港澳服务贸易自由化省级示范基地，旨在强化粤港在专业服务、商业服务、信息服务等领域全面对接。“它们将主动适应‘准入前国民待遇加负面清单’管理模式的要求，打造国际化、法制化营商环境，争创‘不是自贸区的自贸区’。”广东省港澳办主任廖京山称。

9月举办的粤港合作联席会议数据显示：上半年，香港对广东实际投资增长22.5％，广东对香港实际投资增长39％；同期在广东省备案的香港服务提供者投资8.26亿元，粤港服务进出口总额为238亿美元。

“一系列落地措施实施后，可能并未显现出突飞猛进的效果，但应注意到这一是与宏观经济形势相关，一是与政府的配套措施落地速度相关。但至少体现出了质变的效果，量变则应假以时日。”张光南称。

商务部的相关评价则指出：此次内地全境进一步扩大对港澳服务业开放，方案施行的基础即为《广东协议》先行先试经验，其大部分成果将推广至内地全境实施。

仍未有穷期

“签署协议后，并不代表双方进一步丰富CEPA的工作已经结束。两地会继续研究磋商，不断丰富和充实CEPA的内容，令香港当好内地有序扩大服务业开放的试验田。”香港特区政府财政司司长曾俊华在代表港府签署协议后称。

“现在的开放框架，或许可以被称之为1.0基本版。下一步还可以升级到2.0版、3.0版，让港澳服务业者享受的国民待遇更多，开放的深度和广度都有进一步拓展的空间。”张光南说。

各方普遍预计，新协议虽然并非最终协议，但今后至少在短期内想要再如此大幅度地开放，空间已然不多。

因此，《协议》赋予港澳的最惠待遇其实颇具意义，这意味着内地对港澳将一直保持开放最高标准，在推进“一带一路”等国家战略时，有些涉及其他国家及地区不同行业的特殊措施在签订后将自动适用于香港，未来空间也相当可观。

除此之外，克服体制障碍外的一系列困难，对加速内地与港澳实现服务业贸易自由化亦将十分关键。

以合作走在全国前列的粤港澳三地为例，接受《财经》记者采访的多位相关人士均指出，一个不容忽视的趋势是，随着粤港澳在发展高端服务业领域的竞争性变强，它们的合作性、互补性正在变差。故在《协议》推向全国时，亦需十分注意。

各地均有“小九九”。对广东来说，因服务业发展水平存在差异，发展较成熟的香港服务业进入将对其相对发展落后的服务业产生冲击，它愿意采取一系列措施降低产业冲击风险。

对香港来说，陈广汉称，“香港仍很担心所谓的‘第二次产业北移’问题，目前的进展也并不理想。港澳最初靠搞房地产、股票、赌博等产业起家，创新意愿和能力并不强。而珠三角地区现在除发展高端服务业外，还需强调自主创新能力。这种能力在广东的一些地方都看出苗头来了，但香港年轻人则因发展受限，非常困难。”

“加工贸易阶段时三地互补性很强，管理也很简单。现在三地都要发展高端服务业，这个过程不可避免，但竞争也不一定就是坏事。比如欧盟大部分国家之间就形成了一种互惠互利的关系。CEPA虽已实行了十几年，但粤港澳还没形成这种关系。”香港中文大学沪港发展联合研究所所长宋恩荣称。

新一轮破除内地与港澳合作的清障工作正在进行中。《财经》记者近日获得的广东“十三五”规划建议稿已明确指出：将打造粤港澳大湾区，形成最具发展空间和增长潜力的世界级经济区域。全面落实粤港、粤澳合作框架协议，深入实施CEPA有关协议，推进粤港澳服务贸易自由化，重点在金融服务、交通航运服务、商贸服务、专业服务、科技服务等领域取得突破。

“广东正面临着较重的经济结构调整压力，依托毗邻港澳的优势，加快发展现代服务业，尤其高端现代服务业的聚集和发展，将为广东自身的转型发展提供支撑，还将倒逼广东改革创新，破除市场开放深度不足、体制机制改革不够彻底等藩篱。”中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华分析称，这些因素将共同促使广东“十三五”期间将推进粤港澳服务贸易自由化作为一项重要工作。

发展压力之下，香港的态度也正在日趋积极。今年3月时，香港特区政府商务及经济发展局局长苏锦在参加完《广东协议》落地宣讲会后称：内地对香港服务业的进一步开放，除有利于香港业界开拓内地庞大的市场外，还为正在千方百计寻找增长新动能的香港经济注入持续发展的动力。

曾俊华亦在近日指出，自CEPA实施以来，各方较为关注其在调低关税和市场准入两方面的便利，但CEPA还能为港商特别是初创企业，提供吸引投资的条件。因为其透过CEPA，可采用“外商独资企业”模式在内地经营，自主性较合资企业高，独特的企业架构、股权独立性，能帮助吸引投资。

“当下环球创业和投资气氛炽热，内地庞大的市场规模，自然成为企业家和投资者的焦点所在。内地与香港在此刻落实服务贸易自由化，实在配合了‘天时’和‘地利’，让香港的企业家和有意创业的青年人大展拳脚。”曾俊华称。