《财经》特派记者 孙爱民 发自缅甸

缅甸民主大选在各方的默契中，落下了第一幕。大选的热情慢慢减退，但缅甸的另一个势头还在快速生长。随着民主进程的推进与政府管制的放松，缅甸的社会组织在几无限制地成长，数量以千计甚至上万。

不仅是数量上的激增，这些以往还仅仅为当地提供社区服务的组织，摇身一变成为一股重要的政治力量，在各个层面对政府的议事日程和决策产生影响。

虽然扮演着“成人”的角色，但缅甸本地的社会组织在自身能力建设的成长过程中仍处于“小学生”阶段。在与先前的英国殖民者、军政府和2010年后民选政府的周旋中，它们探索着成长、发声、联盟的路径，也经历了快速发展带来的畸形与激进之痛，以及与大量国际援助的文化碰撞产生的不适。

缅甸现任执政党巩发党代理主席吴泰乌与民盟发言人那温在接受《财经》记者专访时，均肯定了社会组织在缅甸民主进程中的重要作用。在完成第一次公开的民主选举后，社会组织将继续成为政府决策中不可忽视的声音。

作为“一带一路”战略上的重要一站，缅甸社会组织的新生态对中国亦是挑战。毕竟，中国在缅甸投资遭遇的滑铁卢——密松水电站项目的暂停，社会组织的抗议起到了很大作用。

政策密集放开

11月11日，正值缅甸大选，20多公里外的仰光市区一片沸腾，全世界都在瞩目这个被军方统治几十年的国家能否完成民主的最后一跃。但在此刻，43岁的赛莱最关心的是如何用上1000个印着中国制造的餐盘。

“缅甸人吃饭不用这种餐具，看来我得好好向农村的妈妈们普及一下中式餐具的用法了。”赛莱自言自语道。

赛莱所处的“独栋别墅”坐落于一片丛林之中，这里既是他的家，也是“支持母亲协会”的根据地。2005年，赛莱的妻子成立了这一组织，面向农村母亲开展家庭理财培训，同时办理小额贷款。

成立第二年，在联合国开发计划署（UNDP）工作的赛莱辞掉了工作，从缅北的克钦邦返回仰光，与妻子共同管理“支持母亲协会”。在UNDP工作九年，赛莱表示厌倦了那里“官僚与繁琐的工作程序”，甚至见识了不少人滥用UNDP的名义谋取自己的利益。“与其为别人打工，为什么不自己做主，直接为缅甸的穷困母亲做点事。”

至今，“支持母亲协会”雇佣了7名员工，运营资金主要来自国际NGO。在常规活动之外，赛莱还给缅甸的其他新兴NGO进行培训。

与2005年时成立一个社会组织需要层层审批相比，如今当地成立一个NGO的门槛很低。据赛莱介绍，两三个人就能成立一个NGO，现在缅甸的NGO数量难以数计，政府在政策与法律上为社会组织的成长开放了巨大的空间。

缅甸的社会组织诞生于传统的宗教组织，该国90％的民众信仰佛教，只有缅北地区基督教盛行。关注贫困、医疗卫生、教育等事务的佛教、基督教组织，在中央政府统治的薄弱地区，尤其是军事冲突地带，扮演了政府的公共服务角色。

这些宗教组织与多达21万之多的社区组织，长久以来只立足社区服务，它们积极参与社会事务并试图影响政府议事日程和决策，源自于有军方背景的民选政府的“放手”。

2011年12月，缅甸联邦议会颁布了《和平集会与和平游行法》，几十年来首次允许和平集会。社会组织积极行使这些权利，频繁公开表达并开始相互之间的合作；同一年，独立的工会首次合法，几乎在一夜之间，1000多个工会成立。

次年8月，缅甸政府废除了出版审查制度，全国性、地区性的日报、周报如雨后春笋般出现，这也给社会组织提供了平台，使它们得以在大型投资项目、资源开发、环境保护、媒体自由、文化保护、土地所有者权利等议题上发声。

2014年7月18日联邦议会通过的《社团组织注册法》则为社会组织的成长彻底松绑，该法废除了1988年的《协会与组织成立法》。《协会与组织成立法》规定，所有的组织都需要经过政府有关部门的许可，否则不许运作，并将被视为非法。

无需注册就可成立NGO，因此政府难以了解缅甸本地NGO组织的确切数量。“国际拯救儿童”组织在2003年的调查显示，当时缅甸有270家本地NGO组织；在最新的报告中，这一数字已经超过了1万。

在社会组织最活跃的克钦邦，负责管理NGO的克钦邦社会事业部部长杜宝佳对《财经》记者表示：“克钦邦至少有2000个NGO组织，每个月都会听说几个新的名字出现。”

数量和力量大发展

从管制到放开，从非法到合法，缅甸社会组织不仅在数量上一发不可收拾，活动范围也慢慢向影响政府决策发展。

2014年6月，由75个社会组织发起的“人民论坛”在孟邦举行，论坛最终形成了针对中央政府与邦政府的若干建议，涉及民主进程、和平进程、经济发展等议题。同年10月，来自257个组织的650名代表参加了在仰光举行的缅甸社会组织论坛，就更多议题展开讨论并给出意见。

“米塔”组织的负责人卢佳对《财经》记者称，以前此类行为是不被允许的，“在政府注册的组织做事更是小心翼翼”。

“米塔”成立于1998年，与缅北的克钦独立组织（KIO）关系密切。KIO与其他几支民族独立武装与军方达成停火协议后，国外援助开始资助“米塔”修复因战争导致的损毁。

担任负责人七年之久的卢佳表示，“米塔”正在起草一份有关提升缅北少数民族地区女性地位的报告，并考虑与该问题的专业NGO合作。缅甸女性在法律上享有与男性同等的保护，但是偏远地区的妇女很多还受制于更为传统的习俗。

1989年以来，军政府与数支地方民族武装达成一系列停火协议，军政府为了稳住暂时停火的武装不撕毁协议，同时填补政府在停火地区的管理空白，对NGO睁一只眼闭一只眼。这样一来，“米塔”与2000年成立的“纳组织”（Nyein Foundation）频繁在克钦邦活动，成为缅北影响力最大的两个本地NGO。

克钦邦负责社会组织事务的杜宝佳介绍，在地方，乡村的社区组织可以通过选举乡镇发展委员会，决定地区项目的上马；在省与邦层面，在涉及自己利益的大型工程方面，社会组织也开始影响决策。

缅甸政府提出在2011年至2016年间于全国三个地方建设酒店集群，其中在茵莱湖的计划遭多家当地NGO的反对。这些NGO组织当地居民，以项目将破坏茵莱湖生态、影响本地居民生活等为由多次组织活动，并写成报告公开反对项目。如今，茵莱湖的项目处于暂停状态，当局也不得不以大选为由一推再推。

在国家层面，政府在制定政策与法律时，越来越注重吸纳社会组织的咨询意见。《社团组织注册法》的制定便参考了社会组织的意见；工业法案、社会安全法案、健康与安全法案在通过前都征求了工会代表的意见；2014年由联邦议会通过、总统签署的传媒法，其章程是由临时媒体理事会起草的。

卢佳认为，对政策与法律的影响力，源自于NGO组织联盟的集体影响力。

2012年，缅甸政府决定申请加入“全球采掘业透明度倡议”。为能达到倡议要求，2014年2月，由社会组织、矿业公司与政府相关部门构成的“缅甸采掘业透明度倡议”组织成立。

这一多股东构成的组织此后直接促成了更为广泛的“问责制与透明度联盟”的问世，联盟联合了全国449家社会组织。同样的联盟还有“本地资源中心联盟”（LRC）、“缅甸NGO网络”（MNN）等。

遍地开花的苦恼

在数量与形式上，可以说缅甸的社会组织用短短几年时间，走到了欧洲用几百年才达到的阶段。按照美国哈佛商学院教授、政治活动家戴维·科尔顿的分类，非政府组织可以分为四个阶段：第一阶段，NGO的工作重点放在救济和福利性服务上；第二阶段注重小规模的、以自力更生为基础的社区发展；第三阶段将可持续发展作为其目标，积极学习和推广其他非政府组织的成功经验，完善种种必要的制度建设，增强与政府部门的合作；第四阶段，NGO试图通过与其他NGO联合结成全国范围和全球范围的联盟来促进制度和结构的改革。

在放开的大潮中，缅甸的社会组织试图扮演最高阶段的一些角色，但众多观察者认为，其能力建设还处在较低的水平。

联合国开发计划署一位不愿透露姓名的协调员对《财经》记者说，与他曾经工作过的掸邦相比，仰光的社会组织非常强大、有强烈的意愿和参与度，“这当然是非常积极的现象，但这里的NGO也有点太多了，它们应该更加有体系一些”。

据这位来自斯里兰卡的协调员介绍，斯里兰卡的NGO已形成一个可控的体系——要先注册，提交报告并接受审计。而他将缅甸的NGO比喻成斯里兰卡的一种面，非常长、搅拌在一起，找不到头也找不到尾。“缅甸的情况非常复杂，太多的厨师会毁了一锅汤。”

德国全球与地区研究所（GIGA）的斯蒂凡撰文认为，若要成为合法的参与者，社会组织需要保持资金来源上的透明与内部组织架构上的民主。

“缅甸的社会组织，在组织形式、资助、宣传以及有战略的行动上，还有很多要追赶。”斯蒂凡认为，缅甸的本地NGO还处于NGO发展的第一阶段。

薇姬·鲍曼在2002年至2006年间担任英国驻缅甸大使，于2013年返回缅甸担任缅甸企业责任中心主任。她观察了缅甸NGO十年的发展历程，在几十年管制后瞬时开放，社会组织在人才、资金、活动方式上都面临比较大的考验；同时政府部门与军队也不知如何应对社会组织的大规模出现。

对此，赛莱也有体会。他所领导的“支持母亲协会”正面临较严重的人才与资金危机，7名雇员对每月只有5万缅币(相当于不到47美元)的收入非常不满，此前已经有5名既懂英语又会缅甸语的雇员被国际NGO组织挖走了。

虽然在法律上得以放开，但缅甸本地NGO在实际操作中仍然面临着来自地方政府的压力。

一名在密支那活动的“米塔”组织成员告诉《财经》记者，在缅北一些地区，社会组织仍然受到实际限制，仍被当地政府部门怀疑对待，甚至发生过一些农民团体与媒体记者被限制自由的事件。

这名不愿透露姓名的女士表示，互联网的开放使得社会组织可以更自由地表达，但也给了政府部门更好的监管手段。社交网络“脸书”在缅甸使用非常广泛，几乎每个NGO都成立了自己的主页，随时公布组织的互动。

与国际NGO的两面关系

缅甸企业责任中心主任薇姬·鲍曼认为，缅甸社会组织的发展一方面得益于民主进程，另一方面也得益于国际NGO的影响与引导。然而，在一些缅甸本地NGO看来，这些国际NGO组织似乎并没有像期待的那样做一个好老师。

缅甸社会组织论坛在给政府、国际NGO的建议中提到：国际NGO对本地NGO的支持与援助远远不够，很多地方存在双重标准，建议国际NGO平等对待缅甸本地社会组织。

卢佳参与了倡议书的起草，她告诉《财经》记者，很多规模较大的缅甸NGO负责人在论坛上抱怨，自己辛苦做出的研究报告得不到当局的认可，政府官员甚至都不看缅甸NGO的报告，但对于西方NGO的研究报告却非常重视，有时候言听计从。

一家名为 “克钦城市乡村使命”的组织负责人在论坛上发言说，该组织曾在2013年与英国一家NGO合作起草一份有关缅甸采矿业的研究报告，“英国人只让我们收集矿产数据、整理矿业公司资料、做一些民意调查，却不让我们参与报告的撰写，更别提研究方法与报告的目的”。

最终，这份报告提交给了政府部门，撰写者的名单中没有“克钦城市乡村使命”的踪影。

“缅甸的NGO是在国际NGO的影响下发展起来的，现在还处于比较低级的水平，但是他们不给予我们应有的技能培训以及参与高级事务的机会，我们将永远处于这个水平。” 卢佳称。

2008年5月，导致8.45万人死亡、5.38万人失踪的纳尔吉斯热带风暴席卷缅甸。此后，大量的国际NGO以人道救援与灾后重建之名涌入缅甸。风暴前，缅甸只有四十几个国际NGO，第二年，这个数字就以百计。现在国际NGO遍布在仰光城区的几条主要街道，尤以联合国的下属机构与欧洲的NGO居多。

很多外国援助只提供捐赠，而没有配套的培训，这给尚不成熟的本地NGO带来副作用；与此同时，一些地方NGO在日常运行与扩展性项目上却缺乏资金支持。

赛莱告诉《财经》记者，在仰光与缅北的密支那地区，存在着大量靠西方NGO援助生存的本地组织，“它们人数也不多，就等着外面拿钱来，它们负责购买物资进行分发，中间赚取一些劳务费与管理费，对于社区的管理、难民的安置、战乱地区的经济重建等事务漠不关心。”

“一些组织接受了西方组织与机构的资金就完全按着它们的原则与方式来做事，天天喊人权、喊民主，没有自己的目标和做事原则。这种钱对缅甸来说是危险的。”赛莱不无担忧，“西方式的民主是大城市里有钱人所喜欢的，就我了解的普通缅甸人，更倾向于用缅甸自己的文化、缅甸式的民主来管理国家。”

复杂的中国情结

作为缅甸的邻国与最大投资国，中国也难以避开这些在角色上进阶的缅甸社会组织。

自1988年西方国家开始对缅甸实施全面的经济制裁与封锁后，中国成为缅甸对外经济合作的主要伙伴。从2002 年开始，中国对缅甸的贸易与投资呈现大幅增长，中国也成为缅甸最重要的经贸合作伙伴。

2004年后，中国在缅甸的投资快速增长，从2004年的4000万美元，增加到2010年的87.5亿美元，中国投资占到缅甸外国投资总额的41％，成为缅甸外国投资的最大来源国。密松水电站、中缅油气管道及莱比塘铜矿等大型投资项目的启动，更是使得中国对缅甸投资总额在2012年底达到141.4亿美元。

然而，2011年9月缅甸总统吴登盛单方叫停中国在缅投资的密松水电站，成为中国在缅投资的转折点。密松水电站事件对中国在缅投资带来了一系列的持续影响，几乎波及了所有中国在缅投资项目。

据缅甸官方数据，2012财年中国在缅投资额仅有4.07亿美元，仅为最高时期的5％。

挪威和平建设资源中心在报告中指出，排除中缅之间经济关系的消极因素，在密松水电站的暂停中，社会组织的抗议起到了很大的作用，最终使得吴登盛总统对项目定调为“违背人民意愿”。

与缅甸全国90％的人口信仰佛教不同，密松地区90％的人信仰基督教，教会的影响力远胜于政府机构。该地区的几个主要教会都对水电站持鲜明反对态度。

密松水电站的中国投资方国家电力投资集团公司（原“中电投”）密松项目的一名工作人员告诉《财经》记者，克钦邦天主教主教那缅与国电投工作人员保持了良好的私人关系，还曾经邀请国电投的工作人员参加自己儿子的婚礼，但是在反对中国投资的立场上一直都没有改变。

薇姬·鲍曼认为，缅甸本地社会组织反对密松水电站的主要原因，在于担心中缅项目不利于推动缅甸政府修订环境保护法律。“这不是反抗中国的行为，而是为了保护商业行为不对本地人环境、社会造成伤害而进行的。”

此外，土地问题也是密松水电站遭到一些NGO反对的主要原因。用于建项目的土地有些是十年前军队没有进行合理补偿就从当地居民手中收走的，也有当地民族武装的势力范围。

《财经》记者在密松水电站看到，密松项目建设部所在地的伊洛瓦底江对岸不远处，便是克钦独立军的势力范围，工作人员告诉记者，若项目完成后，伊洛瓦底江水位上涨将淹没其中的两座山头。

2014年5月份，克钦邦17个社会组织开会讨论后的声明佐证了薇姬· 鲍曼的说法。该声明表示：鉴于克钦邦还有不少地区未能实现和平谈判，邦内不应该存在外国投资；除非实现了真正的政治稳定与保障，克钦邦内不应该再进行资源开采，容易导致环境破坏、土地征用矛盾与移民问题。

“只有社会责任欠缺的企业才会成为NGO的目标，不分国籍。”薇姬·鲍曼进一步表示，中国援助与中国公司的社会责任行为要在尊重缅甸本地人、本地人文化的前提下进入，这样才能为中国公司赢得“社会执照”，“很多问题不是只有钱就能解决的”。

在仰光，很多没有参加过反对中国投资项目的NGO，对于中国投资也有着复杂的情绪。

“我们把最好的玉、珠宝、海鲜给了中国，希望对方也将心比心，给我们的产品应该与欧盟是一样的标准。”赛莱表示。