中国三大垦区之一的黑龙江垦区，近几年被学术界赋以“独立王国”的称号。“王国”内部行政、司法、工、商、农大权均集中在黑龙江农垦总局最高领导手中，缺乏制衡和监督。尤以近十年为甚，这恰是隋凤富主政期间。

2014年11月27日晚11点，黑龙江省黑河、绥化、齐齐哈尔、佳木斯等地多个农场的职工自发集合到场部，在同一时间放起鞭炮。当时，夜晚的平均温度已接近零下20摄氏度，往日这个时候室外几乎没有人。

欢庆是有缘由的。在此之前一个小时，即当日晚9点55分，中央纪委网站通报称，黑龙江省人大常委会副主任、省农垦总局党委书记隋凤富涉嫌严重违纪违法，正接受组织调查。

隋凤富是中共十八大后落马的黑龙江“首虎”，因涉嫌受贿罪于今年2月被立案侦查。

据通报，隋凤富违反廉洁自律规定，收受礼金；利用职务便利，在干部选拔任用、企业经营等方面为他人谋取利益，涉嫌收受巨额贿赂。

早在隋落马之前，被视为其左膀右臂的黑龙江省农垦总局九三管理局原局长张桂春、北安管理局党委原书记许先珠、齐齐哈尔管理局原局长杜增杰等人已先后因严重违纪被查。

隋凤富案持续发酵。据黑龙江农垦内部人员介绍，隋被调查后，其亲属、下属在内接连有多人被调查。

至此，隋凤富倾力多年打造的“金字塔王国”已然溃败。在隋十年的任期内，遵循垦区“军事化管理”历史沿革的同时，隋在这一等级分明的金字塔中重新规划权力的流通途径，有意无意间在农垦内部锻造了以其自身为塔尖、9个分局“一把手”为中坚、113个农场场长为底基的三级权力架构，不容僭越。

隋凤富的落马，在一定程度上撬开了黑龙江省农垦系统“铜墙铁壁”的一角，使外界得以越过欣欣向荣的“北大荒”奇观，一窥其背后的官民百态和农垦系统的制度弊端。

北大荒起家

黑龙江省农垦总局是黑龙江省政府与农业部的双直属机构，管辖着4328万亩耕地和113个农牧场，951家国有及国有控股企业，1728家非国有企业，并且拥有独立的公检法系统。

山东蓬莱人隋凤富能在此起家，系因各种机遇。1977年，在数以万计投奔至北大荒的外来农民中，有一个皮肤白皙、头发微卷、待人友善的年轻人，那是21岁的隋凤富，他“逃荒”至黑龙江农垦牡丹江管理局857农场，在农场开拖拉机。

此前一年，黑龙江生产建设兵团撤销，省国营农场总局（后更名）成立。彼时，黑龙江农垦遍洒橄榄枝，在全国范围内，向靠土地维持生计的人们发出邀请，希望他们前来开荒、租地、种地，继续建设北大荒。对于这些来自四面八方、拖家带口的建设者，垦区当时提出的口号是“谁开荒、谁拥有、谁受益”，且开荒户可无租金使用开荒地30年，期满后原开荒户可优先承包。

黑龙江垦区最早起源于1947年，当时按照中共中央和毛泽东“关于建立巩固东北根据地”的指示，一批荣复军人来到当时人迹罕至的北大荒，创建了第一批国营农场。1958年，王震率10万复转官兵挺进北大荒，掀起垦区大规模开发建设的高潮。进入上世纪60年代后，大批支边青年、大专院校毕业生和城市知青相继投身垦区开发建设。垦区主要承担为国家提供商品粮和粮食储备的基本职能。

自1947年至1976年，黑龙江垦区一直实行的是军事化管理。第一代“北大荒人”全部居住在军队营房，脱离地方政府，由军队实行统一管理。后来，这种管理体制被称为“农垦制”。

清华大学公共管理学院教授胡鞍钢，在上世纪70年代初期曾在黑龙江生产建设兵团插队，对于“农垦制”，他表示，在当时这是最佳选择，也是最有效率的体制，正因如此才开创了北大荒大开发、大生产、大发展的黄金时期。

改革开放后，大批知识青年离开垦区回到城市，农垦部队被陆续裁减。

但垦区的管理体制并没有因农垦部队撤离有根本改变。军队的保卫处、军事法庭、军事检察院演变为垦区公检法系统，其他管理机构的干部也就地转业，军队的管理职能被平移至垦区，继续与地方政府互不相干。且在管理上沿袭此前的军事化管理模式，种地的百姓继续住在营房，农场仍延续连队时期的编号。

对于这种管理模式，曾在农垦地区进行过长时间调研的国家发展和战略研究院研究员彭真怀解释称，“那个时候，当地已经习惯了垦区与地方政府的平行模式，另外，大批的转业军人无从安置，维持原有方式在当时是最好的出路。”

彭真怀认为，农垦是新中国发展历史上一个重要篇章，不可忽略，但也是计划经济的最后一个堡垒。

自此，农垦自成体系，也为日后的“独立王国”打下基础。在此系统内，隋凤富不久后被升任为连队队长，迈出了爬向“金字塔王国”顶端的第一步。

在857农场，隋凤富给人留下的印象是，胆子大、有能力、善经营。“隋凤富头脑灵活”，是认识他的人对他的一致判断。

很多老职工还记得，1986年农场麦收后，隋凤富带领着一些农场职工开着收割机去周边的农村“干私活”挣钱。“当时农场的职工都没有这种意识，也没人敢做这种事，但隋凤富做了。”857农场一位老职工说。这件事后来让隋凤富受到处罚。

但没人预料到，隋凤富会在农垦系统走得如此之远，甚至在从政期间的最后十年，将黑龙江农垦掌控于股掌之中。

垦区内的权力江湖

头脑灵活的隋凤富在垦区官场步步为营。农垦内部一位了解隋凤富的工作人员称，隋凤富很有能力，且政治目的性也强。隋凤富强烈的政治目的在垦区“造城运动”中尽显。

2010年，时任农垦总局党委书记的隋凤富，启动了其任内的一件大事——垦区新型城镇化建设，最初目标是在5年内打造五个百万级人口的城市。

这一宏图愿景在执行过程中民怨连连，被黑龙江农垦总局内部工作人员和垦区农工称为“造城运动”。

造城“运动”起因于黑龙江省委一位领导在内部会议上提出的新型城镇化的想法，隋凤富迅速落实此设想。

一位熟悉此事的人士介绍，隋凤富此举意在积累个人政绩，以打通上升渠道，“隋凤富个人的政治抱负不止于垦区”。

梳理隋的履历不难发现，1986年其升任连队队长后，仕途一帆风顺。几乎每隔三年职务便有一次晋升。1999年隋凤富已经成为黑龙江省农垦总局九三分局局长、党委副书记，三年半后升任总局副局长、党委委员。2005年，隋凤富成为黑龙江农垦总局局长，三年后任党委书记。

由此，农垦的“前途”与隋凤富个人的政治手腕和政治抱负紧密捆绑在一起。

上述“造城计划”出台后，各农场迅速开启扒房重建的“城镇化进程”，其中不乏强拆的案例，同时强制将后来分散在农场各地居住的农工统一集中到场部。

此次“造城运动”导致多数农场负债累累。农垦北安分局一不愿透露姓名的农场场长称，每拆掉一个居民组要花费200万元，平均每个农场大概有20个居民组，“造城”的经济账中仅拆房一项，每个农场就需花费4000万元左右。而建房则需要更多资金。部分农场为迎合隋凤富“用力过猛”，上述农场场长说，“很多农场房子建多了，根本就没人住，有的农场入住率甚至不足60％。”

隋凤富主导的此类事件在垦区并不鲜见。

早在2005年隋凤富上任农垦总局伊始，便下大力度将农垦企业整合，将垦区的小麦加工厂、豆油加工厂及奶业统一为北大荒品牌，同时提出北大荒集团产值要在三年内翻两番的目标，使北大荒集团在国内500强里由300多名跃升至2007年的170名左右。此举在垦区内部备受好评。

北大荒集团一位工作人员称，“三年内翻两番相当于产值年增速要超过40％，国内当时平均增速是8％。”

当时因北大荒集团下属两家企业的负责人表示没有办法完成任务，随即被隋凤富撤职。

这仅是其“铁腕政治”的一个开端。2005年隋接棒农垦总局局长后，垦区113个农场场长的任命权、调整权被收归至农垦总局。隋凤富同时在握垦区财政大权、人事任免权，被评价为“对上讨好，对下铁腕”。

前述农场场长透露，隋凤富用人有自己的一套流程：先让组织部长列一个名单，随后独自去基层考察，连各农场所在分局局长都不通知，也不事先沟通，之后便直接开会询问大家有没有反对意见。而了解隋凤富的人，一般“不敢”提反对意见。

农场场长职位明码标价在农垦已是公开的秘密。垦区内部的工作人员对《财经》记者称，小农场场长的价格为150万元，大农场的则为300万元。2014年11月，隋落马后，场长的任命权才重新下放至农垦的9个分局。

在近十年内，隋凤富提拔任命了一批“忠于”自己的干部，构建起三级网格的权力架构，系统外的人无从插手。

在追随隋凤富的农垦干部名单中，北安管局原党委书记许先珠最为知名。多名知情人士透露，许先珠在九三管理局任副局长期间，隋凤富还是857农场的场长，两人就此结识关系密切。隋凤富调任总局党委书记后，许先珠曾多次公开夸下海口，其奋斗目标是去总局任职。

但隋凤富并不能为其权力追随者提供长期庇护。在黑龙江农垦系统，许先珠、张桂春、杜增杰等多人先后被查，涉及北安、齐齐哈尔等地，隋凤富本人也最终落马。

目前，对黑龙江农垦系统腐败的查办，远未终结。

农垦上访户们

在隋执政黑龙江农垦总局期间，北大荒呈现出“多彩”图景。

喷洒农药的飞机掠过千里沃野、康拜因轰鸣着驶过金色麦海、一架架塑料大棚绿意盎然……这是农垦系统以外的人看到的垦区。

在名为北大荒农垦家园的QQ群中，聚集了近2000名来自黑龙江垦区各农场的农工，他们有一个共同的身份——上访户。这个群由至少7年上访经验的几个老上访户创建，在这里，他们交流粮食价格、土地承包价格，传递土地维权信息，彼此安慰。

他们有着相似的命运。

据洪河农场的农工杨金辉称，他曾投入160多万元开荒4000亩，2004年与农场签订了为期十年的承包合同。但第二年农场撕毁合同、提高承包费，并要求与杨金辉签订新的合同，双方最终沟通无果。后来杨金辉的左腿被人打成粉碎性骨折，据他称，行凶者是受到农场作业区负责人指使，之后杨金辉因求告无门走上上访之路。多名上访者表示，2010年上访户数量增长明显。农垦北安分局引龙河农场农工唐维君，因未收到自家18公顷土地的退耕还林款上访，四年内他被北安农垦公安局拘留过两次，理由是扰乱社会秩序。“我们这些上访户有着相似的遭遇。”唐维君说。

对于垦区农工无法通过正常司法途径维护自身合法权益的状况，北京理工大学经济学教授胡星斗称，农垦的公检法系统由农垦发放工资，这决定其公检法具有一定的行政化色彩。

上访户们的问题主要集中在农垦土地承包方式变更、承包价格多变、退耕还林款未发放、小城镇建设中农工完全自费购房等方面。

大兴农场的农工自己做了一张农场2006年至2014年的土地承包费用明细表，这份文件显示，九年时间里，一类水田每亩收费由195元上涨至430元，一类旱田每亩收费由115元上涨至400元。

但此前黑垦局发【2007】7号文件明确规定，土地承包的收费标准不能高于税费改革前（2005年）的标准，也就是每亩120元。

2014年12月4日，饶河农场农工庄玉增等29人向黑龙江农垦总局邮寄了《黑龙江省饶河农场庄玉增、赵玉龙等29位农工关于饶河农场违法收费问题的处理申请书》，要求确认饶河农场的收费行为违法，并对饶河农场的违法行为给予处理。

在未得到黑龙江农垦总局的明确答复后，庄玉增等人向北京市第三中级人民法院提起诉讼，状告农垦总局不作为。

胡星斗长期关注农垦问题，对此，他曾多次公开声称：仅土地承包费用一项，农垦每年便有上百亿的资金不知去处。

土地承包价格逐年上涨及与文件有所出入的背后仍是权力在作祟。

前述不愿透露姓名的农场场长表示，在垦区内存在管理层将土地承包后，又私下层层转包的情况。一名垦区内部工作人员表示，这种事情是公开的秘密，几乎每个农场都存在。

权力在农垦系统内肆意扩张，绝非染指土地承包一项。

2003年，名为《垦区2003年全面实施国家90万亩退耕还林工程》的文件下发到各农场。文件指出，对于退耕还林的耕地，将给予农工每亩地每年140元的补助。这项工程波及103个农场上万名农工，但从2003年至今，农工们未拿到任何补助。其中上访的3名农工代表还曾经在2012年被拘留。

“黑土地”如何破坚冰？

据悉，黑龙江农垦各大农场目前均处于亏损状态。大型农场如逊克农场（可耕种土地面积60万亩）负债高达4亿—6亿元，小型农场如锦河农场（可耕种土地17万亩）负债也在1亿元以上。

对此，其中一个农场的常务副场长解释称，农场每年仅有土地承包费一项收入，而这项收入要用来支付工作人员的工资、所有职工的养老保险及进行场部建设等，导致农场财政捉襟见肘。

彭真怀则认为，农场亏损多是人为造成，“农垦不需要任何资金投入，其享有国有土地的使用权，仅土地出租一项便可以富得流油，农垦还兴办了多种企业，所以农垦的亏损绝对另有内因。”

解决黑龙江农垦的种种问题？彭真怀提出了一个被多次提及的词汇——体制改革。

从“农垦制”初露雏形至现在农垦系统问题频出，已有60年的历史。而近20年来，农垦体制改革曾被多次提及，但却鲜有实质举动。

据彭真怀统计，从上世纪90年代至今，中央总共有16个“一号文件”提及农垦改革问题，但大多含糊不清且方向不明确、路径不清晰。

被呼吁多年的农垦政企分离、社企分离，意在打破独立王国现有的管理模式，但其试行过程并不顺利。

1992年中共十四大之后，中国各地农场逐渐开始公司制改造或属地化管理，黑龙江便尝试让县政府承担起垦区的社会职能，剥离农场的行政和司法机构，并在虎林县和友谊县进行过两次试点改革，但均以失败告终。

究其原因，彭真怀表示，地方政府在接受农垦的医疗、教育、公检法系统时存在经费不足的问题；而且政企分离后，过多的行政人员远超地方政府编制数量。

此外，在这一改革过程中，黑龙江省政府需要从省财政资金中拿出专门的经费，为剥离农垦的社会职能及实行政企分离提供财政支持。正因如此，农垦的改革成为烫手山芋，使得改革难以推动。

彭真怀称，农垦政企合一的体制维持多年后，又经2010年《黑龙江垦区条例》立法加以固化，目前已形成一个集区域性、经济性、社会性三种职能于一体的特殊模式。在他看来，简单用国有工业经济的改革方式对农垦进行改革是行不通的，而农垦以农业作为立身之本，土地性质属于国有土地，用农村改革的办法来改革农垦也行不通。

“在不精简人员的前提下，把行政管理和司法等政治职能全部剔除，对农垦按照企业的管理方式进行管理和监督，人员的重构也按照企业的管理方式进行优胜劣汰，是目前最适合农垦的改革方法。”彭真怀表示。

剥离之后，农垦又该如何发展？

2015年中央“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见出台》，提出加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化。这是农垦改革首次写入中央一号文件。

但参照以往经验，改革的路程道阻且长，顶层机制仍需继续发力。

2015年11月20日，北京市第三中级人民法院就庄玉增等人的诉讼作出判决，责令黑龙江省农垦总局自判决生效之日起六十日内针对原告庄玉增等29人邮寄的《黑龙江省饶河农场庄玉增、赵玉龙等29位农工关于饶河农场违法收费问题的处理申请书》中的请求事项作出处理。

目前，距隋凤富被调查已有一年时间，这一年内农垦的反腐仍在继续，但生活在“金字塔王国”最底层农工的生活却没有任何改变。这些人多是“开荒二代”“开荒三代”，当年父辈对黑土地的热切希望延续到他们的身上时，现实却是另一番光景。

在QQ群“北大荒农垦家园”中，他们反复发问：“倒掉一个隋凤富，以后呢？”