12月1日下午16时左右，农业部农垦局综合处处长路亚洲拿到刚刚审议通过的最终版《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（下称《意见》），兴奋之情溢于言表。他将文件拿到农垦局局长王守聪的办公室中，局长也不禁感叹，“激动得要掉下眼泪”。

农垦局中一片欢欣不无道理，《意见》早在一年前就已由农垦局牵头酝酿，经历大小各种研讨修改，产出过程十分艰辛。

当晚，长达7000余字的《意见》全文正式发布，指出农垦改革当以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线，坚持社企分开。这为农垦改革指明了方向，系此轮改革的指导总纲。

作为计划经济时代的遗存，农垦体制发展至今，毁誉参半。农垦系统虽于重大历史时期在保障国家商品粮供应、屯垦戍边等方面起到重要作用，但囿于体制的陈旧，问题凸显。

《意见》中就写明，农垦还存在管理体制尚未完全理顺、经营机制不活、社会负担重、政策支持体系不健全、部分国有农场生产经营困难等问题。

细化来看，由于长期“政企社”合一，农垦系统相对封闭、权力集中，亦被称为“独立王国”——权力难受制约、贫富两极分化严重、国有资产流失等现象由此滋生。

这些问题长期存在，从庙堂到坊间，均早已意识到问题悬久不决的后果。发展进程中，虽有各种方案试水，实则举步维艰。究其原因，在于沿袭数十年的体制早已积重难返，非全盘改革而难以攻坚。

这也是此轮改革为何吸睛的缘由之一，农垦制度数十年的发展中，甚少如今日一般由中央层面出台改革专门文件，受重视程度可见一斑。借此，农垦改革迎来最佳契机，改革能否破壁，能否将企业从“独立王国”中剥离而出，能否发挥农垦“国家队”的未来潜力，诸般路径值得期待。

农垦渊源

中国现今的农垦制度可追溯至新中国成立前。1939年，在毛泽东“自己动手、丰衣足食”的号召下，陕甘宁边区开展军民大生产运动，延安创办了抗日民主根据地第一个农场——光华农场。

1947年，东北各省创建了一批国营农场。1948年，中共华北政府农业部在河北省冀县、衡水、永年交界的千顷洼建立了解放区第一个机械化国营农场——冀衡农场。1949年，一批以安置荣誉军人为主的荣军农场和组织国民党“解放军官”生产劳动的解放团农场被建立。

新中国成立后，以成建制的解放军转业官兵为骨干，吸收大批知识分子、支边青年组成农垦大军，奔赴边疆和内地荒原，开始大规模垦荒造田、兴办国有农场。

1951年，国家决定大规模培植橡胶树，在华南地区开荒建设橡胶农场。1956年，中共中央、国务院决定成立农垦部，统一管理全国军垦农场和地方经营的国营农场。

至1966年，全国共建立1940个农场，有职工284万人，耕地4784万亩，天然橡胶林250万亩，年产粮食81亿斤。

势头正旺的农垦制度在“文革”期间遭遇挫折，农垦部及省级农垦管理机构被撤销，大批国营农场被下放，原有的管理制度被破坏，农垦系统连年亏损，十年间共亏损32亿元。

十一届三中全会后，农垦系统进行一系列重大改革。改革开放初期，中央确定农垦企业的基本任务是建设“三个基地、一个中心”，即农业商品生产基地，外贸出口基地，城市、工矿区副食品基地，以及农业生产技术推广和产品加工、运销的服务中心。同时，继续承担“屯垦戍边”、“帮助兄弟民族繁荣经济文化”的任务。

1978年，国务院决定在农垦系统国营农场试办农工商联合企业，实行农工商综合经营，突破农场长期单一经营农业的格局。

这一阶段，为解决企业中党政不分、以党代政的问题，1984年，农垦企业实行场（厂）长、经理负责制，对选任、聘请或任命的场（厂）长、经理实行目标任期制和任期终结审计制。

1983年起，农垦系统兴办职工家庭农场，建立大农场套小农场的双层经营体制，解决职工吃企业“大锅饭”的问题。这期间，农垦系统也开始与市场经济接轨。

1988年，全国农垦又借鉴城市改革经验，全面推行多种形式的企业承包经营责任制，将企业应有的自主权全部放给企业，充实经营者的承包内容，并把企业经营者和职工的收入与企业经营成果挂钩，初步实现所有权与经营权的分离。

20世纪末，农垦系统为适应市场需求变化，对经济结构进行了又一次的重大调整，所有制结构、产业结构、区域结构和组织管理结构等方面都发生变化。

各垦区大力兴办职工家庭农场，通过职工家庭的承包经营和各类农业经营组织的租赁经营、股份合作经营和股份制经营，国有农场的土地使用权也发生变化——从完全是国有国营变为国家所有、职工家庭或其他非国有经营组织经营，实现了国有土地所有权与经营权的分离。

数十年来，农垦系统一直在自我调节，但并未从根本上触动计划经济体制下形成的旧有组织管理格局，甚至被称为“计划经济体制的最后堡垒”。这种格局影响深远，形成农垦今天的局面。

旧有体制之弊

目前，全国31个省区市共有35个垦区（其中广州市、南京市、新疆农业厅、新疆畜牧厅等4个系统所属农牧场在省区内单列管理），有1780个国有农场，包含1413万人口，其中职工319万，退休人员230.7万。

中国农垦土地总面积约37.1万平方公里，约占国土陆地面积的3.9％——其中耕地9316万亩，占全国耕地总面积的4.6％；林地5955万亩，占全国林地总面积的1.6％（其中橡胶林面积达662万亩，占全国橡胶林总面积的38.5％）；草地约2.3万亩，占全国草地面积的5.3％。

从上述数字可以看出，发展至今，农垦系统已是体量庞大的巨型机构。

数十年来，农垦系统集合诸多农业资源，其人均拥有的耕地面积，大大超过全国农村平均水平，且农垦拥有已经开发成熟的诸多产业优势，如粮豆、棉花、橡胶、奶业、种业、糖业等优势产业已成农垦品牌。

除此之外，农垦农业以职工家属承包经营为主，平均每个家庭经营土地2公顷，有的上千公顷，明显大于农村农户的经营规模，这为降低单位产品成本、提高农业市场竞争力创造了有利条件。

在规模化、农业科技以及组织效率上，相比较农村农业以及其他农业企业，农垦都带有天然优势。

2014年，农垦实现生产总值6420亿元，人均4.6万元。农垦国有及国有控股企业5400多家，国有资产（不含土地等资源性资产）10392亿元，实现利润总额199.8亿元。农垦人均纯收入约1.3万元，职工平均工资2.8万元。

然而，对于农垦如此庞大体量的机构而言，这些数字尚远远不够。在专家看来，农垦潜力优势尚未完全发挥。

农垦制度曾经的优势在现代化农业的冲击下，逐渐沦为劣势。

据农业部农垦局与北京大学管理科学研究中心联合成立的农垦课题组研究发现，目前垦区土地经营管理方面依然存在不少问题。

比如，曾是农垦优势的传统家庭承包在一定程度上阻碍了垦区管理体制和经营模式的优化改革。现代农业以标准化、规模化、机械化、集约化为主要特点，首先要求土地必须连片集中，但是实行家庭农场承包责任制以后，由于承包土地相对固定，而且面积不大，有的还比较分散，不利于机械作业。

另一方面，传统的家庭承包在政策规定和标准制定上都有一定的局限性。例如，当年参照农村土地承包方式，农场与职工签订承包合同期限一签就是30年，到目前有的农场还有十几年才到期。承包合同受法律保护，农场对这些承包土地，无论是在产业机构调整、经营管理体制改革，还是经营管理方式，都难以采取突破性的措施。这甚至成为农场无法施展拳脚的桎梏。

矛盾由此而来——农工依据合同上交的费用固定，但农场开支却逐年提高，这为依靠土地承包费为主要收入的农场埋下隐患。

农场实行三费自理、经营权转让、产权转让，其管理方式本质上还是承包经营，由农工定额上缴农场土地承包费，自主经营，自负盈亏。

有的农场由于管理、服务到位，市场好，农工生产经营好，农工收入逐年得到提高，但农工上交土地承包费积极性不高，特别是税费改革后，除职工自身受益的社保费外，土地承包费不能上涨，导致农场收入无法提高，致使部分主要依靠农业的农场难以应对各种费用上涨的压力。

黑龙江垦区爆发的90余名农工集体诉讼事件便是为此，农工不满意农场单方面提高土地承包费，集体上访、诉讼，引起社会关注。

政企不分是主因

土地承包费带来的矛盾，在王守聪看来，还有更深层次的历史原因。

早年，农垦土地多为开荒得来，不可避免的是，除去农垦职工，还有一些外来人员到垦区开荒，他们有的是外来无业人员，有的是职工家属，有的是附近农民，身份有别于农垦的国有企业职工，他们承包国有土地进行垦荒，有的没订立合同，有的合同期限过长，有的合同约定模糊，发展至今，权责难以明晰，为管理带来难题。

对于农垦职工而言，也存在诸多问题。比如，农场早年发展阶段，由于难以支付职工的社会保障费用和工资，就变通采用保障田和经营田等模式，无偿划给职工一块土地经营，以收益充抵其个人应缴的社保费用，划拨另一块土地，以收益视作职工收入，被称为经营田。

“现在随着土地承包费的上涨，农场的钱多了后，就可以承担得起工资和社保费用。之后，为了要逐步统一经营土地，进行规模化操作，自然将保障田和经营田集中经营，但职工却不愿意放手这些土地。”王守聪说。

农垦课题组发现，农垦的国有资产面临比较严重的流失风险。农垦的国有资产主要体现为国有土地，包括国有建设用地和国有农用地。由于历史原因或土地确权进展缓慢等因素，附近村民存在侵占农垦国有农用地的情况，国有资产被蚕食；在一些采取属地化管理的农场，地方政府在管理农垦国有土地资源时，存在低价征收，用于城镇建设和工业园区建设进而获取地方收入的现象，致使农垦国有土地的价值不能得到充分体现。

“《意见》中明确了两点，其一是退休职工必须交还国有土地，不能像农村土地承包经营权一样一直承包下去；其二，关于农场的承包租赁与农村集体土地的承包经营有着本质的区别，是具有劳动关系的租赁关系，承包面积、收费、期限必须与职工身份相适应。”王守聪指出，对于外来人员等非职工租赁使用垦区国有土地，应该按照合同妥善处理。

理清土地权属，保障使用权人的权益，防止国有资产流失，是《意见》关注的重要方面。

然而，农垦问题并不仅限于土地承包层面，农垦课题组顾问、北京大学教授厉以宁指出，农垦的核心问题在于体制不顺。

这成为农垦诸多弊病的根源，其外在突出表现之一便是被广为诟病的“政企社”合一体制。

课题组指出，农垦企业存在产权结构单一、产权关系不够清晰、权责不够明确和内部经营机制不够灵活等问题，部分国有农场政企尚未分开，除少数领导层明确有公务员身份外，多数农场干部身份定位不清晰，导致干部员工思想不统一。

“像企业还要办社会，像政府还要纳税，像军队又没有经费，像农民又有工会。”坊间流传的这句话形容农垦定位混乱一针见血。

尤其是公、检、法这些司法机构的人、财、物都长期握在农垦企业手中，造成农垦企业既当运动员又当裁判员的局面，这一现象成为垦区上访农工反映最多的情况。

除行政职能外，农垦还承担大量的社会职能，比如教育、医疗、交通、电讯、水电等。

这些权力都集中于垦区负责人手中，他们看似企业负责人，实际上却等同于地方行政大员，权力脱缰难受制约。

“对于公检法、教育、医疗等职能的剥离，是必须要做的。”王守聪说，这些机构、人员、资产转交地方政府接手，资金应纳入财政支出体系。

“但阻力很大。”王守聪亦坦言，一方面，地方政府囿于财政紧张，不愿意接手这么多机构和人；一方面，剥离司法机构后势必会影响垦区管理者手中的权力；另外，垦区中的这些机构，尤其公、检、法，不愿意到地方去，因为福利待遇都比农垦差很多。“当然，这种情况仅限于经济效益比较好的大垦区，其他经营不好的小垦区，这些机构的人巴不得赶快剥离到地方去。”王守聪说。

据王守聪介绍，虽然阻力重重，但目前，除新疆生产建设兵团、黑龙江垦区外，全国垦区的公、检、法司法机构基本上已剥离，教育系统则大部分已被剥离。

农垦课题组指出，国有农场的社会和企业关系尚未理顺，虽然多数国有农场对所承担的治安、医院、学校等社会职能进行了剥离，但一些基础设施建设和公共服务仍由国有农场承担；同时，受体制和实施方式等因素限制，政府相应的支持政策又不能及时、平等地惠及到国有农场。

据统计，2013年，农垦企业自办社会机构实际费用支出291.1亿元（不包括办社会方面的基本建设支出），其中财政补助为138.7亿元，农垦企业负担104.7亿元，占比35.8％，企业办社会负担沉重。

企业化前路

《意见》明确改革方向为坚持社企分开，推进国有农场生产经营企业化和社会管理属地化。

按照《意见》规划，将用三年左右时间，将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理，解决其机构编制、人员安置、所需经费等问题。

“改革并没有一刀切，而是循序渐进地推进。这是因为，不可能一夜之间把农垦打造成现代化农业企业，也不可能把所有的社会职能一下子全部甩给地方政府，这样会使地方政府社会负担过重。”王守聪说。

在王守聪看来，影响改革路径的因素至少有两个，其一与当地的公共管理和社会服务的发育程度相关；其二是地方政府的承受力问题，也是改革面临的最大问题。

以北京为例，北京农垦于1998年进行体制改革，将农场原属的37个乡镇政府机构划归区县管理，乡镇政府工作人员脱离农垦系统；乡办、村办企业，以及中小学校、医院等单位皆划归区县管理。

改革后，北京农垦共移交54.7亿元资产和27.3亿元债务，划走土地91.2万亩，划走1.29万名国有身份的职工和3169名离退休人员，划走单位、机构和企业1615个。

该次改革实现了政企分开，每年可以减少政府性、事业性、福利性的支出1500万元。且明晰了产权——将过去一直存有争议的部分资产和土地，在有关区县政府的主持下，通过协议形式给予了确权，产权和地权得以明晰。

北京农垦逐渐更名为“北京市农工商联合总公司”、“北京三元集团有限责任公司”之后，三元集团和华都集团、大发公司实施重组，成立北京首都农业集团，如今已成为各地农垦企业中的佼佼者。

“北京农垦的改革之所以成功，得益于前述两个因素，地方政府具备很强的接盘能力。”王守聪说。

也正因为此，北京农垦改革模式难以推广至全国。“由于各地发展、环境、地方经济等情况不同，农垦改革应该因地制宜，寻找适合自身的办法。”厉以宁说。

农垦涉及富有中国特色的人地关系、农业改革与发展以及国有资产可持续运营等问题。正如王守聪所言，从定位上看，农垦不同于农村也不同于一般的国有企业，长期以来，国家政策向农村以及城市的国有企业倾斜，处于农村和城市中间地带的农垦，却往往受制于政策的落空和滞后，过去笼统的农场属地化、农场变农村、农工变农民的改革思路无疑会使农垦优势丧失殆尽。

王守聪指出，从目前全国17个集团化垦区的发展情况可见，只要农场合作统一经营，形成集团的，现在发展都非常好。这充分说明，除了国有企业的普遍问题、困难以及农业生产特点以外，农垦企业的特殊之处是其具有从事农业生产的国有企业性质，而且农场比较分散，没有完全企业化，没有形成集团化优势。所以，今后的改革方向就是垦区集团化和农场企业化，两者同时相辅相成。

这一思路也在《意见》中得以体现——《意见》明确垦区集团化、农场企业化改革为改革主线，依靠创新驱动，加快转变发展方式，推进资源资产整合、产业优化升级，建设现代农业的大基地、大企业、大产业，全面增强农垦内生动力、发展活力、整体实力，发挥农垦在现代农业建设中的骨干引领作用。

按照《意见》的规划，到2020年，要围绕垦区打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团，建成一批稳定可靠的大型粮食、棉花、糖料、天然橡胶等重要农产品生产加工基地，垦区新型城镇化水平要明显提升。

在其规划中，农垦系统正在逐渐成立“中垦”系列公司，比如现在已经成立的中垦乳业、中垦橡胶，以及正在成立的中垦种业，这些企业今后都将被装入“中国农垦”品牌下，逐步将其打造成为优质安全农产品的国家品牌，并逐步集团化，慢慢发展成中国的“大粮仓”、“大粮商”。

然而，农垦课题组也提醒，农垦改革尚需注意法律风险。对比集团化和非集团化两个大方面，改革的思路显然是根据垦区的实地情况权衡政府和市场力量。但在各个垦区改革进程中，需要有强制性的行政措施加以引导，在此过程中，改革很难顾及各利益阶层，因此，难免会出现一些遗漏。

有时，法制缺失甚至会严重阻碍垦区的改革进程，尤其对于非集团化改革导向的垦区而言，由于垦区力量薄弱，在协调各方面利益时就很难达成共识。比如，广西的土地治理项目方面，由于南方一年四季都有农作物生长，土地治理项目需要清除青苗附着物，无论从法理还是从人情上来说，对该类地区的整治都需要给予一定补偿。然而，目前国土部、农业部对于各地的土地治理项目清除青苗附着物应给予怎样的补偿缺乏明确的规定，这给项目建设带来了问题。

再如，不少垦区反映的一个实际性问题是垦区的土地确权管理困难。由于土地确权涉及到垦区、政府及农村各方面的长久利益，因此，确权工作障碍重重。实际上，这些都与中国当前法制环境不完善密切相关。

农垦改革措施虽然落地，但阻力依然重重，尚任重道远。