□ 王红松/文

对于政府，仲裁作为民间自治解决争议的方式，在不动用纳税人税收和国家公权的前提下，利用民间的力量裁断纠纷，化解矛盾，缓解法院压力，不但社会成本低廉，而且避免了公权裁判经济纠纷带来的责任和风险，在促进社会和谐、经济发展中发挥着诉讼无法替代的作用。

为此，许多国家通过立法赋予仲裁裁决强制执行的效力，使之成为一种诉讼制度之外比较普及的解决争议的法律制度。

随着经济全球化发展，特别是《承认及执行外国仲裁裁决公约》（下称纽约公约）得到大多数国家的接受——目前已有156个国家、地区加入纽约公约，仲裁成为国际上解决投资贸易纠纷的主要方式。

在新形势下如何认识仲裁、发展仲裁，已不是仲裁行业内部问题，而是关系深化改革、建设法治国家、优化经济结构，实现国家全球发展战略的大问题。

定分止争作用凸显

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，其目的是通过多元化争议预防解决机制分流诉讼案件，及时解决矛盾纠纷。

据最高人民法院统计，近十年我国民商事案件异军突起，持续保持高速增长的态势。仲裁既有当事人意思自治的优势,又具有法律强制执行的效力，在我国诚信意识缺乏、信用机制尚未建立情况下，仲裁在化解民商事纠纷，推广多元化争议解决方面发挥着更为重要的作用。

其一，仲裁可分流诉讼案件。仲裁发达国家，仲裁、调解是解决民商事纠纷的重要途径。如美国有临时仲裁和机构仲裁，在机构仲裁中，仅美国仲裁协会一家机构2002年受理仲裁案件23万多件。而据国务院法制办统计，2014年全国235家仲裁机构共受理仲裁案件113660件，虽然与同类诉讼案件相比显得微不足道——2014年全国法院经济合同案件5068838件，但这也恰恰说明仲裁的作用尚未发挥，需要通过深化改革释放潜力。

其二，仲裁员由当事人选择,受当事人信赖，仲裁程序符合当事人意思自治要求，仲裁结果更能得到当事人认可和履行。案件仲裁后，很少再发生争议，既降低了当事人解决争议的成本，又减轻了法院执行的压力。

其三，随着经济发展，当事人对争议解决质量、效率、专业化、精细化的要求不断提高。仲裁员是法律、经济贸易领域内的专家，且时间相对充裕，能很好满足当事人的这些要求。在立法相对滞后，新法律关系、问题层出不穷情况下，仲裁可凭借其在人才、经验、熟悉国际惯例方面的优势，解决那些前沿、复杂、尖端的新型案件，为解决同类诉讼案件提供新的思路、经验和教训。

其四，仲裁是由市场配置资源的行业。为提高竞争力，许多仲裁机构积极探索商事调解、建设工程争议评审等争议解决新服务模式，从事大量政府部门无法承担的多元化争议解决人才培训、理论研究、学术交流和普及推广工作，为推动多元化争议解决机制发展做出了重要贡献。

促进社会管理创新

仲裁与诉讼不同，当事人选择仲裁必须签订仲裁条款。因此，当事人在设计仲裁条款时就要考虑风险概率及纠纷解决成本，把争议当成研究、分析的对象着力预防和控制，因而避免了纠纷和风险。

美国仲裁协会的追踪调查表明，一个行业普遍加入仲裁条款之后，经过几年运行，行业变得有序，纠纷明显减少，即便发生纠纷也容易达成和解。

北京仲裁委员会（下称北仲）从2010年开始与北京市城建主管部门合作，在建筑工程领域推广仲裁、调解。政府搭台，北仲提供专业技术指导，规范合同，培训人员，经过六年努力，行业合同管理水平明显提高，合同纠纷大大减少，行业发展更加规范有序，成效十分显著。可以预见，该做法若能推而广之，社会管理水平会有明显改善。

经济结构调整是经济可持续发展的保障，发展现代服务业，提高服务产业在国民经济结构中的比重，又是经济结构的重要方面。

中共中央的“十三五”规划建议提出，“开展加快发展现代服务业行动，放宽市场准入，促进服务业优质高效发展。”仲裁、律师、鉴定、咨询、旅游等均属人才密集型现代服务业。仲裁发展不仅能产生良好的经济效益，成为支柱性产业，还能够带动律师、公证、咨询、旅游等相关服务业的发展。

英国2007 年仲裁收入400 亿英镑，英国法律服务创造的价值甚至超过其传统的金融服务价值。在我国，一方面持续爆发性增长的纠纷给社会带来巨大压力；另一方面，仲裁、调解等多元争议解决机制发展水平很低，远不能满足现实需要。鼓励支持仲裁业发展，不仅能将社会压力转化为社会经济增长的新动力、新途径，而且能为高端服务人才创造更多的创业和就业机会。

增强国际话语权

《决定》强调，“积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力。”中共十八届五中全会公报进一步提出，“积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”。这反映出中央对外开放理念、战略的深刻变化。

中国是世界第二大经济体，是全球性国家，国家在规划全球经济战略的同时必须有与之配套的法律战略；如果中国全球性法律服务跟不上，就难以产生“国际法律事务中的话语权和影响力”，就无法掌握经济主权。提高中国参与国际法律事务能力已不是简单的经济行为而是政治行为。

国际性法律事务主要包括两个方面：一是规则制定，二是争议解决。今天的国际商业秩序不是靠简单几个国际公法，而是靠渗透到整个商业贸易日常活动里的商业规则。

商业规则是全球经济治理中最重要、最高级的“公共产品”。美国在国际事务中的强势地位，基于国际普遍接受其制定推销的商业规则。美国在全球金融市场中推销的产品只有一个，那就是法律规则、法律服务模式。

商业规则不是靠国家立法者制定，而是由商务律师在国际法律服务和商事纠纷解决中逐步形成。能够设计商业规则的人都是国际顶尖的商业律师。美国政府凭借其有全球化服务能力、顶尖的商业律师，设计极其复杂而精致的规则体系，通过国际谈判强加给其他国家，要求其他国家接受其投资等商业活动的同时，接受美国的法律体系和法律服务。这不仅大大提高了美国话语权和国际影响力，还为其高端法律服务人才的发展、提高创造了更多的机会。

仲裁没有地域管辖、不受国家司法主权限制，当事人可在世界范围内自主选择仲裁地、仲裁机构和仲裁员。而仲裁好坏取决于仲裁员，哪个国家拥有众多世界一流仲裁员、仲裁机构，形成国际仲裁中心,哪个国家就能吸引全球最多的优质案源，拥有解释规则，决定国际商事争议是非曲直的主导权。不仅如此，在当事人没有明确约定情况下，仲裁地在哪个国家，仲裁程序就适用哪个国家的法律。英国凭借其仲裁实力和优势地位将司法管辖权延伸至国际更大的范围。

因此，无论是规则制定还是争议解决关键靠人才。中国是国际货物贸易第一大国和对外投资第二大国，每年都产生大量的国际投资和贸易纠纷，由于高端法律服务人才匮乏，全球法律服务跟不上，付出惨痛代价和损失。这一状况如不尽快扭转，改革开放创造的红利会在这个缺口中白白流失掉。

发展仲裁是解决人才短板的有效途径。首先，“法律的生命不在逻辑,而在经验”。优秀的仲裁员、商务律师不仅要专业精湛、学识渊博，更要有丰富的实践经验、办案技巧和能力。这就需要有办理国际仲裁案件的机会。

由于国际仲裁是高端法律服务，专业门槛高。中国人进入这个门槛需要付出大量时间、精力和金钱。而且，即使进入，由于缺乏经验，也很难得到当事人选定、仲裁机构指定的机会。如果国内能出现若干具有国际信誉的仲裁机构，形成区域、甚至国际仲裁中心，就可以吸引一批优质案源，起码能将涉及中国企业的国际仲裁案件吸引到国内解决。这不仅可有效地维护我国经济利益和安全，而且能为国内仲裁员、商业律师提供宝贵的实践机会。

通过这些机会，中国优秀的法律人才不仅可深入了解商业规则的精髓和实际运作，还可与国际知名仲裁员、律师同台切磋，从而迅速提高。

其次，仲裁的专业性、实务性及不断发展变化的特点，对仲裁培训工作提出很高的要求。目前，高校、政府培训部门很难满足这种要求。实际上大部分的培训交流是由仲裁机构来承担。目前，我国仲裁员有五六万，代理仲裁业务的律师则更多，没有各地仲裁机构在培训上的努力，这些人的培训很难完成。

其三，国际仲裁与商业律师密不可分。国际仲裁中心、国际知名仲裁机构所在地也是国际知名律所、跨国律所的聚集地。长期以来，中国有大批法律院校学生出国留学，有的学成后留在西方律师事务所工作，成为处理中国业务的骨干，形成西方律所中的“隐匿的中国法律军团”。这些人熟悉国际商业规则、惯例，又有很强的实战经验和能力，是国内急需的人才。如果国内仲裁真正发展起来，加之如果国家有鼓励商务律师发展的政策，相信他们中很多人愿意回国创业和发展。

机构行政化问题突出

中国《仲裁法》已实施20年，现在提发展仲裁不是政府加大仲裁投入而是要简政放权，以促进仲裁发展为导向解决制约仲裁发展的体制、机制问题。

这些问题主要是：其一，仲裁机构法人定位不清，政策不配套，机构行政化问题突出。全国仲裁机构多被定性为事业单位。

虽然《仲裁法》规定“仲裁委员会不是行政机关，与行政机关没有任何隶属关系”，但是，实际上仍有一批仲裁机构被定性为行政事业单位，实行参公管理。在公益类仲裁机构中，也存在委员会成员官员比例过高，行政部门对机构干预过多的现象，少数地方存在行政部门与仲裁机构合署办公，一套人马两块牌子，行政部门向机构安插人员、侵占机构利益情况。

二是，事业单位实行的收支两条线及预算编制管理制度，严重束缚机构发展，导致机构管理体制僵化，人才流失，机构的独立性、中立性广受质疑。

三是，事业单位分类改革使一批发展好的仲裁机构面临新的困境。

根据中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，现有事业单位将按社会功能划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三大类别。

从事公益服务的事业单位“不能或不宜由市场配置资源”的划入公益一类，可“部分由市场配置资源”的划入公益二类。仲裁属于“可由市场配置资源”的竞争性行业，划入“公益类”事业单位，就要实行严格的预算编制管理，这对那些已经实行事业单位企业化管理改革、发展势头良好的仲裁机构来说，是走回头路。而转企就要按国有企业管理，不仅要纳税还要上缴利润。这两种方式都不能很好适应仲裁机构独立、公正、公益特点和运行规则，都不利于仲裁业健康发展，损害我国仲裁的国际竞争力。

四是，仲裁机构税负过重，实行“企业化管理”的仲裁机构一直按企业标准纳税，并且是重复纳税——仲裁员报酬不仅交个人调节税还要与机构其他收入一起缴纳营业税等。

五是，仲裁收费科目设置不够合理，且全国实行统一标准，不适应仲裁服务竞争性的特点。

亟须全面深化仲裁改革

前述问题的存在其实是体制改革不深入、不配套、不到位引起的，必须进一步全面深化仲裁体制改革。

首先，改变政府部门对仲裁机构实行的收支两条线及严格预算管理制度，改变仲裁机构内部僵化的运行管理机制。在事业单位分类改革中，允许各地探讨不同管理模式。对已经自收自支、实现“企业化”管理的仲裁机构，在没有更利其发展管理模式下，允许其继续按原管理模式运行，不能再走“回头路”。

建议在民法典编纂时，立法部门参考国际经验，设计符合仲裁机构特质的法人类型，彻底解决仲裁机构法人定位不清问题。

其次，清理整顿党政机关干部在仲裁机构中兼职、政府部门与仲裁机构合署办公，以及行政部门侵占机构利益的现象，保障仲裁机构独立仲裁。

其三，清理相关行政审批事项，修改不符合简政放权改革方向的部门规章、制度和政策，扩大仲裁机构自主权，包括机构收费、人员聘用、物资采购、薪酬分配以及对外交流等方面的自主权。有能力参与国际仲裁市场竞争的仲裁机构，应允许其使用国际仲裁中心、国际仲裁院等国际化的名称，提升机构的竞争力。

其四，推动仲裁机构建立协调运转、有效制衡的治理结构，探索符合仲裁机构高层管理者特点的管理方式、选聘和退出机制。深化机构内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。

其五，国家对仲裁给以政策支持，税收上尽快解决仲裁员报酬重复纳税问题，并作为现代高端服务业给以税收优惠待遇。同时，政府在对外投资、对外贸易上，应鼓励企业在合同中签订选择中国仲裁地、仲裁机构、仲裁员的仲裁条款，为国内仲裁员、律师创造机会，提升中国全球化法律服务的能力。

作者为北京仲裁委员会副主任