□ 过勇宋伟/文

2015年1月，习近平在中共十八届中央纪委五次全会上强调，要深化党的纪律检查体制改革。中共十八大以来，新一届党中央高度重视反腐败体制机制改革，中央纪委坚持立行立改，以一项项具体改革，推动整体工作发展。

2014年6月，中央政治局会议审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，制定了深化纪检体制改革的时间表和路线图，标志着纪律检查体制改革进入到实质性阶段。中央纪委认为改革的现实背景是反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。

深入分析当前反腐败形势不难发现，反腐败体制机制存在的弊端已经成为阻碍纪检监察机构履行职能的重要因素。

国际比较表明，中国反腐败人员投入并不少。据统计，目前中国共有专职纪检监察干部50多万人，即使不考虑检察机关反贪部门，单位人口的反腐败人数也达到0.37‰，单位公务员反腐败人数约6.9％。与此对应，我国香港地区约有718.4万人口，廉政公署工作人员有1300多人，单位人口和单位公务员的反腐败人数分别是0.18‰和0.76％；新加坡大约有543万人口，贪污调查局有90多人，单位人口和单位公务员的反腐败人数分别是0.02‰和0.11％。

为什么反腐败人员投入很高但是成效却并不理想？这与我国处于腐败多发易发的发展阶段有很大关系，但还有一个重要因素是纪检监察机构的组织效率不高。以在办案方面的人员投入比例来说，香港和新加坡都超过70％，而我国大陆以往只有10％左右。

纪检监察机构改革是反腐败体制机制改革的核心内容。十八大以来，中央纪委在通过机构调整提高履职效率方面发挥了很好的指引作用。中央纪委在内设机构、行政编制、领导职数总量不变情况下，增设4个纪检监察室，组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室，监督执纪力量大为增强。2014年，全国31个省（区、市）纪委内设机构调整方案均获中央纪委批复，据统计，省级纪检监察机关改革后，纪检监察室多数为7个至8个，有些省级纪检监察机关一线执纪监督人员比例达到60％以上。不仅如此，各级纪检监察机关还着力清理参与议事协调机构，根据十八届中央纪委五次全会披露的数据，省区市一级纪检监察机关在清理前共参与4619个议事协调机构，平均每个纪委参与144个；清理后，省级纪委参与的议事协调机构减至460个，平均14个，精简比例达90％以上。

在已有的纪检监察机构改革中，中央纪委发挥了以上率下的作用。然而，当改革进入更加深入的阶段，如何推动各级纪检监察机构协同改革就成为一个突出问题，特别是基层纪检监察机构如何将改革方案具体化，这是更加值得我们思考的问题。

中央纪委书记王岐山多次强调，改革是具体的，不是抽象的，一定要唯实，不能做表面文章。然而，一些改革举措在基层纪检监察机构中确实遇到了困境，派驻制度、巡视制度等方面的改革很难在基层纪检监察工作中迅速推行。以上率下的改革模式往往具有战略视角，但是也存在上行下效、不相适应的局限。为此，我们建议在纪检监察机构改革中，尝试转变思路，以县级为突破口推动纪检监察机构的深化改革。

县级可以作为纪检监察机关

改革的突破口

中国经济体制改革的重要经验是采取 “特区”模式 “摸着石头过河”。在纪检监察机构改革中，我们是否可以采取类似模式，以县级作为重要的突破口，自下而上地进行探索？

近年来，各地纪检监察机关的改革创新实践为我们提供了很好的思路。例如，浙江省桐乡市、江苏省南通市、深圳市宝安区、四川省南溪县、河南省三门峡市等都在改革县级纪检监察机构、实行统一派驻、分片管理等方面做出了很好的创新，这为我们探索纪检监察机构改革提供了重要基础。

为了能够更加全面地了解基层纪检监察机构改革的现实情况，我们对近年来各地136个改革案例进行了深入研究。这些案例涉及20个省和自治区，其中县级纪检监察机关改革占到92.6％，并且数量逐渐递增，这充分反映了县级纪检监察机关改革创新的日趋活跃。从这些改革案例起始年来看，2003年－2007年的案例占9.6％，2008年－2011年的案例占58.1％，2012年的占32.3％，可以看出，2008年以来，地方纪检监察机构改革进入活跃期。

通过分析，我们发现县级纪检监察机构改革主要集中在两个层面：一是对纪委监察局内设科室进行改革，包括按职能合并、聚类组合等形式。例如，2007年四川省南溪县纪委监察局按照职能整合目标成立了“三中心一综合”，即预防腐败中心、软环境建设中心、违纪违法行为查处中心和综合办公室。这种内部机构设置模式与香港廉政公署按照职能分工设置执行处、防止贪污处、社区关系处的思路相类似。2012年广东省珠海市横琴新区成立的“廉政办公室”，设立综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部4个部门。二是对派驻机构进行片区化管理，以成立纪工委监察分局为主要形式。例如，河南省三门峡市撤销原派驻单位纪检组，成立10个“大纪检组”，负责63个工作部门及直属事业单位纪检监察工作。很多其他地方也都采取了这种模式，贵州省凤冈县撤销除县法院、县检察院、县公安局以外原派驻县直部门的20个纪检组，重新组建5个派出纪工委监察分局。此外，有一些县级纪检监察机构还对乡镇街道纪委进行了类似改革。

这些改革呈现出一些共同特征，即县级纪检监察机构通过改革，独立性有所增强、惩治职能更加突出。然而，改革过程中也出现了很多难题和困境，虽然职能聚类的改革方式对于纪检监察机关聚焦核心职能具有积极效果，进一步明确教育、预防、监督、惩治的工作分工，提高了纪检监察机关科学分工机制，但是职能科室之间的协调性仍然不足。在片区化管理改革中，尽管新成立的纪工委监察分局的独立性和权威性显著增强，办案力量更加集中，但是也仍然存在“同体因近而难监督，异体因远而监督难”的困境。我们认为产生这个结果的主要原因是县级纪检监察机构没有从战略层面来考虑和设计改革后各部门的职能分工，没有对不同层级、不同类型的纪检监察机构职能进行准确定位。

从国外县级行政区划的反腐败机构设置情况看，美国、英国和韩国都实行了在不同行政区划层级采取不同反腐败机构设置的模式，甚至有的国家在县级层面并没有设立专门的反腐败机构。与这些国家相比，中国采取的是一种由上至下基本相同的反腐败机构设置模式，并且在县乡级投入了大量的人员。据统计，目前我国县乡级纪检监察干部有24万余人，占全国纪检监察干部的67％。此外，国外的地方反腐败机构具有较高的独立性，通常不对地方政府负责，实行完全的垂直管理。

通过对国内外情况的分析，我们认为当前县级纪检监察机构的改革案例可以被视为是更大范围内改革的探索和试验，而国外反腐败机构的设置模式也能够为我们提供重要启示。因此，我们建议可以将县级作为纪检监察机构改革的重要突破口，这具有充分的灵活性和可控的低风险性。我们可以通过不断地总结经验以及深入的理论研究，为纪检监察机构的未来改革提供参考。

纪检监察机构改革的思路设计

不同层级、不同类型的纪检监察机构可以采取不同的设置模式。

不同层级的纪检监察机构应根据党风廉政建设和反腐败工作的实际需要设置相应的部门，没有必要做到从中央层面到县级层面采取完全相同的设置模式，应当有所侧重、突出重点。在县级层面，不同类型的纪检监察机构是指纪委监察局、派驻机构、乡镇街道纪委监察室。不是所有的部门都要承担从教育、监督，到惩治、预防等各方面的职责，没有必要贪大求全，部门设置“上下一般粗”，而可以采取差异化职能设置的方式，以某一项或几项职能为重点。

更加强调纪律检查和行政监察两项职能的统筹兼顾和协调发展。

党的各级纪律检查委员会和监察机关合署办公以来，纪检监察机关便承担起党的纪律检查和政府行政监察两项核心任务。从实际工作来看，纪检监察机关的主要职能也不仅限于反腐败，还包括党风廉政建设、行政效能监察等多方面职能。然而，在现实工作中我们往往对行政监察投入力量不足。为此，我们建议在对纪检监察机关职能科室进行改革中，要更加强调纪检和监察两项主要职能的统筹兼顾，实现协调发展。

预防职能主要由中央和省级派驻机构承担，地方不安排专门机构。

预防主要是指通过建立健全制度减少腐败机会，这是一项专业化程度较高的工作，县级层面预防腐败工作很难取得实质成效。因此，我们建议预防职能主要由中央和省级派驻机构承担，地方不设立专门机构。提出这样的设想是因为中国的预防腐败工作应该通过分行业，而不是分地域来开展。举例来说，北京市腐败易发多发的领域和环节一定也是广东、甘肃或其他地方腐败易发多发的领域和环节。如果广东或某个地方在某个领域和环节实现了对腐败的有效预防，很容易推广到其他地方。

改革不能以增加干部职数和人员编制为目标。

从我国总体情况来看，单位人口的公职人员数量偏高，行政体制改革的一个重要方向是减员增效。因此，以增加干部职数和人员编制为目标的改革是行不通的。为了保持纪检监察机构的相对高位势，在干部配备方面应该予以一定重视，但是从人员总规模方面不宜扩大。改革的重点应该是调整内部人员结构，特别是扩大在案件查办方面的人员投入。从我们的研究来看，县级层面成立纪工委监察分局是整合力量的重要趋势，这种从同体变为异体的改革模式对于提高纪检监察机关独立性很有必要，同时又能保证不增加干部职数和人员编制。

县级纪检监察机关改革趋势探讨

职能科室可以按照“模块化管理”原则进行改革。

根据反腐倡廉建设的总体战略和县级纪检监察机关所处的层级，为了更好地明确核心职能，建立完善工作机制，我们建议县级纪检监察机构的职能科室围绕行政监察、案件查办、教育预防、机关事务管理四个方面进行职能模块化改革。在改革中应当充分发挥集聚优势，按照不同部门、不同职能、不同分工、协调配合的原则有效开展工作。

整合县级纪检监察机关派驻机构，探索片区化管理模式。

纪检监察机构设置没有必要延伸到每一个部门和组织。从国际经验看，反腐败机构设置的延伸度与腐败治理成效也并不存在明显的正相关。从现实情况看，我国县级纪检监察派驻机构存在诸多困境，很多派驻人员的编制和待遇仍然归属于驻在部门，工作成效很差。为此，我们建议可以撤销县级层面的派驻机构，探索片区化派驻管理模式，这有利于集中人员力量和提高工作成效。

明确乡镇街道纪委监察室的主要职能是教育和监督。

乡镇街道纪委监察室是直接面向基层农村的一线纪检监察队伍，然而在具体工作中确实还存在着诸多问题，监督、惩治和教育的成效都不是很理想，人员素质参差不齐，这些问题都是乡镇纪委监察室成为“软肋”的重要原因。乡镇街道纪委监察室是否有必要承担与县级纪检监察机关完全相同的职能？现实情况是有一些职能落实在乡镇街道纪委监察室层面便会成为空谈。为此，我们建议乡镇街道纪委监察室作为最基层的纪检监察组织主要承担教育和监督职能，而不再需要承担案件查办等其他职能。

适度推进县级纪检监察机关与其他反腐败部门的整合。

在我国的反腐败机构设置中，除了纪检监察机构外，与之相关的还有检察院反贪部门、审计部门等机构。未来改革中是否有必要对这些部门进行整合，实现纪检、监察、审计和检察一体化的反腐败机构设置模式？实际上，一体化模式在一定程度上有利于提高纪检监察机构的工作合力，而影响这种设置模式的关键问题在于一定要实现职能的真正有机整合，而不仅是形式上的。从长远发展和现实情况来看，可以在县级层面探索纪检、审计、检察的逐步整合。

强化中央和省级层面纪检监察机关内部监督部门的作用。

随着党和政府对反腐倡廉建设重视程度的不断提高，纪检监察机构作为与此相关的主要执纪执法部门，其影响力和权力得到了不断扩大。因此，在开展反腐败工作的同时，我们也要警惕纪检监察机关内部的极少数工作人员滥用自己手中的权力开展腐败活动，这样的情况会对纪检监察机构的威信产生严重的打击。尽管目前中央纪委和全国31个省（区、市）纪委全部设立纪检监察干部监督室，但是还需要不断加强这个内部专门监督机构的作用，从而有效提高纪检监察机关队伍的纯洁性，这也是一个系统自身规范化建设的重要组成部分。

以县级作为中国纪检监察机构改革的突破口，实际上是对反腐败体制机制改革路径的一个重新思考。中国在诱致性制度变迁方式中，地方党委、政府改革逐渐从被动式改革向触发式改革转变，县级纪检监察机构改革多种方式的涌现就充分反映了基层纪检监察机构改革的主动性和积极性。这种具有“试验”特征的改革竞争方式，为全国性改革积累了丰富经验，可以成为全面改革的突破口，这也为政治体制改革探索了一条道路。

作者分别为清华大学廉政与治理研究中心副主任、北京科技大学廉政研究中心副主任