《财经》记者 吴珊

2015年，北京的城市管理体制改革集中发力。

6月以来，北京市连续印发了关于深化社会治理体制改革、全面加强城市服务管理网格化体系建设、加强城市管理与服务标准化建设的意见、深化街道社区管理体制改革等四个系列文件。

“这意味着北京市社会治理体制改革将站在新的历史起点上。”北京市委社会工委书记宋贵伦这样表述。　　

去年，北京市成立了社会事业与社会治理体制改革和城市管理体制改革等专项小组。进入今年12月，各区政府和市直单位陆续完成实施方案的申报。

北京市提出，要把社会服务和城市管理的职能下沉到街道、剥离街道的经济和专业管理职能、组建街道“协管队”统筹管理协管员，建立街道地区管理委员会制度，并将街道办事处原有的议事协调机构并入街道管委会，同时实现社区网格化管理2015年底北京市全覆盖。

作为中国城市最基层的治理单元，“万能居委会”早已不堪重负，国家层面提出为社区减负，“打通联系服务群众‘最后一公里’ ”的政策要求。比如，社区原本承担的招商引资、协税护税、经济创收等任务指标，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项，原则上一律取消；将社区居民满意度作为社区的主要考核标准等。

北京也尝试建立社区、社会组织和社会工作专业人才的联动服务机制，并将朝阳区东风、将台两个地区作为试点，吸引“北京协作者”和“北京增能”两家北京市5A级社会组织入驻，前者致力于推动社会工作专业服务与社会组织发展模式创新，后者是一家社会组织评估第三方机构。

北京市民政局副局长谢延智对上述改变的解释是：随着政府职能转变和单位体制的解体，大量的社会职能逐步从单位剥离出来向街道和社区转移。街道社区成为社会管理、维护社会稳定的最前沿。此外，北京市城市化进程加快，外来务工人员、流动人口多，养老及社会保障等城市的社会问题大量涌现，城市人口膨胀、交通拥堵、环境污染、生态恶化等“ 城市病”给街道社区带来巨大压力。

然而，北京一系列政策中，仍然体现出传统的管控思路与发挥社区自治、社会组织作用之间的冲突。

责权下沉街道

北京市东城区位列民政部第二批“全国社区治理和服务创新实验区”，其提出的方案是“多元参与、协商共治”。　　东城区朝阳门街道正在酝酿明年启动街道层面管理体制的改革，办事处副主任宗靖说，“过去街道和社区是个筐，啥都往里装，有公共服务，也有行政执法的职能。”

根据北京对街道社区管理改革的思路，街道办事处将剥离原有的经济和专业管理职能，转而牵头负责辖区内公共安全和环境秩序等行政执法事项的组织、协调和监督。这也意味着街道办事处工作重点向城市管理转移，在街道层面，普遍设立安全生产委员会、交通安全委员会等工作机构及其办事机构，把原来街道办事处那些“条”承担的职能都并到“块”中。

“很重要的一点是剥离原来街道承担的招商引资的经济职能，未来街道的财政收入将全部来自于政府财政预算，以项目制申报。” 宗靖说。

招商引资原来是街道的一项重要职能，区财政按街道每年的地方性营业税额以一定比例返还，构成其主要的财政来源。谢延智也指出，未来将建立街道财政保障体制，街道政企分开，不再办企业，从创收负担中解脱出来，逐步向社区服务管理和辖区统筹转移。　　

据宗靖介绍，街道层面原有工会、残联、综治、司法、城管、食品药品安全、安全生产监管、计生、公安、流管办、劳动、卫生等十多种协管员，这些人员大多由区里各职能部门招聘，委托劳务派遣公司管理，人员经费由区一级列支。

北京市提出，建立健全街道地区管理委员会机制，具体说，就是各类协管员队伍管理权要从职能部门中分离出来，统一由工作所在的街道、乡镇提出岗位需求，统筹管理，区政府职能部门只负责招录和业务培训指导，不再负责具体管理。

同时，还将建立协管员队伍总量控制、准入与退出、待遇保障等机制。

不过，具体路径还不清晰，宗靖就提出：“人员未来全部划归街道，是人事还是业务管理？如果按编外人员来管理，需要组织、人事部门的配合。”　　

据了解，对于街道统筹各类协管的内容，北京市早在2013年初就开始酝酿，包括交通、城管、计生、民政等领域在内的各类协管人员，未来都将逐步统一归入街道管理。

居民自治试验

10月中旬，北京市首家社区公益基金会——北京市思诚朝阳门社区基金会正式揭牌成立。该基金会是由中国国际民间组织合作促进会、桃源居公益事业发展基金会、南京爱德基金会共同筹集400万元注册资金，由朝阳门街道办事处提供办公用房，在北京市民政局以社团注册的非公募基金会。

“思诚是我们街道孵化的第一个枢纽型社会组织，未来它将带动一批社区社会组织的发展。” 宗靖说。北京市鼓励加大社会资本参与社会服务设施建设和运营，推进经营性社会服务；政府向社会力量购买服务，基本公共服务尽可能采取购买方式。此外，北京还表示要重点培育行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类这几类社会组织，其成立时可直接到民政部门依法申请登记。

目前朝阳门街道共有170多个社区社会组织，其中只有3个是注册的，其他都是在社区备案的。北京市在2010年已经推行社区社会组织的备案制。“未来我们街道的社会组织联合会可以由街道层面的社区基金会来承担，它还解决了社区社会组织不是法人没法直接拨款的困难。”宗靖说。

2014年，海淀区政府与清华大学社会科学学院教授李强课题组合作，对清河街道进行社会治理的“新清河实验”。这一实验分为“社会再组织实验”和“社区提升实验”丙阶段。

清华大学社会科学学院社会学系博士后、“新清河实验”负责人谈小燕介绍，2015年以来，清河街道开始试行“社区议事会”制度，议事会挂在居委会之下，议事委员也是居委会委员，其主要职责是就社区环境卫生、治安管理、老幼服务等工作征集居民代表意见，请居民参与社区决策。

2015年1月，清河街道三个社区选举出34名议事委员。他们“上任”后的第一个议题就是每个社区8万元的公益金如何使用。第一期“社区服务民主协商讨论会”上，来自居委会、社区议事委员、社区代表、楼门长等近30人参加讨论，征集议题和民主投票选出5件居民最迫切希望解决的事项，再经小组协商得出五组解决方案。第二期讨论会继续按照开放空间的会议规则，从37个征集议题中票选出前3个得票率最高的公益金使用事项。

宗靖介绍，朝阳门街道170多个社区社会组织中，文体类占大多数，自治类有三四十个，比如宠物协会、停车自管队、治安自管队、烟花爆竹劝放队等。　　在史家社区，史家胡同风貌保护协会联合思诚朝阳门社区基金会完成了6个院落公共空间的改造。该社区通过居民自己运作“胡同茶馆”社区参与沙龙，已形成居民自治公约。　　

社区参与行动顾问、和平里街道社区办原副主任王桐叙观察，朝阳区侧重在社区引入社会组织；东城区政府购买服务力度逐年加大；海淀区则在街道试点社会组织管理中心。

网格化全覆盖

2015年，北京继续推行网格化管理的做法，计划到年底基本实现北京市各区县、街道（乡镇）、社区（村）三级网格化体系建设全面覆盖；到2016年底，基本实现城市管理、治安、社会服务管理“三网”融合；2017年底，基本实现全市网格化体系一体化运行。　　

这三张“网”，北京市从十年前就开始编织。北京市委社会工委负责人介绍，网格管理就是把北京大大小小的街道、社区划分成一个个细致的“网格”，由专门的网格员“盯守”。

截至2015年6月底，北京市各区县都建立了网格化指挥中心，并在302个街道、乡镇和6191个社区、村建立了网格化平台，覆盖率分别达到92.4%和91.7%。

比如，朝阳门街道的一个社区按自然形成的公共空间被划分为2个－3个网格，网格管理员会在辖区内巡视和监督，遇到问题就通过一个可定位的PAD终端以拍照等方式上报给街道和区综治办，后数据会上传到网格化社会管理信息系统。

居委会主任常常兼任格长，网格助理员负责巡视。这样，一个5人－9人的社区工作团队就由党支部、居委会、社区服务站、网格助理员和商务楼区社区工作站五部分构成。　　

网格化管理2004年最早在东城区试验，初期侧重对社区内公共设施的物管，推广后发展为全方位、信息化的管理手段。

2015年9月，媒体报道的北京市社会建设的主要成效中，除了298万注册志愿者，还包括2393支市民劝导队和超过10万人的劝导队员。这些劝导队员对乱扔烟头、吐痰等行为进行劝导，维持公交车站排队上车。

今年大阅兵期间，身着蓝衣的社区治安志愿者尤为醒目。他们大多为退休人员，分布在社区内的党员志愿守望岗上，比如朝阳门街道共设有58个岗位，一岗4人，区综治办和街道提供经费向他们发放慰问物资。　　

一位研究人员指出，网格化管理是北京特色，主要出于维稳的考虑。这种碎片化、把人隔离开的管控方式，与强调邻里守望、联结的社区治理网络存在相悖之处。　　

改革如何落地

北京市民政局副局长谢延智曾表示，社区居委会行政化趋向严重，社区居民参与不足。

“北京的社会管理体制改革进入了一个怪圈。”东城区人大政研室主任王衍臻直言，2007年北京市成立了社工委、社会建设办等新机构之后，逐渐和民政部门职能打架；同时责权下移，摊子越铺越大，改一次滚一次雪球，职能部门权力仍在扩张，街道和社区的能力却没有提高。他提出一个问题：“简政放权，放大了上面没有积极性，放小了下面没有积极性。改革需要什么样的体制机制？动力在哪里？”

街道的地位比较尴尬，谢延智指出，集中表现在其责权利不对等。政府的相关部门有职有权，管事、收费，但街道办事处负责干活，缺乏相应的权力。区政府的绩效、考核都针对街道办事处。

严格地说，街道办事处是区政府的派出机构，区政府是“块”，区直部门不能对街道办事处的工作进行考核，但现实中考核主要就是针对街道办或者居委会。

而且，职能部门往往强调属地管理责任，向街道办事处直接分配任务，将许多本应由职能部门做的工作交给街道办事处，这样造成管事的人不干事，干事的人被考核。

此外，虽然政策鼓励社区自治，“但街道社区的层面还是担心把居民动员出来难以控制。”民政部社会工作研究中心特邀研究员卢磊表示：“控制的观念在北京的社区工作者中还是主流”。

在朝阳区平房乡的某中产社区，正在筹建业委会的过程一波三折。一个核心的工作是需要统计业主和其房本专有的建筑面积确定权属，“但开发商、物业公司就是不告诉我们这个数据，乡政府也没办法；市建委和规划局应该有这个数据，又告诉我们不能对外公布；市城市建设档案馆可能掌握这个数据，却需要居委会书记带着乡里的介绍信去查”。该社区业委会筹备组成员马叔说。

最终他们只能发动100多个志愿者，挨家挨户敲门统计，一个多月还没完成，但筹备组又有90天内开选举大会的时限。“政策是政策，执行中我们处处碰壁。”马叔说。