《财经》记者 李廷祯

2016年1月4日，新年上班首日，国务院总理李克强到山西省考察。在低矮、混乱的太原市小北关棚户区，李克强告诉当地居民：“我自己就是在棚户区成长起来的，深知你们的艰辛”，“一定要尽快让你们住上新楼房！”

但总理可能不知情的是，在距离太原市仅10公里的晋中市榆次区，一起因棚户区改造引发的维权事件所暴露出的地方政府棚改乱象。

晋中市曾经最著名的富人社区“校园小区”，内有多处全混凝土现浇的别墅和别墅式公寓，建成时间不过20年出头。其东南一隅的七栋楼和临街二层商铺，却被晋中市政府定为“棚户区改造项目”，列为“市重点建设工程”。七栋楼的居民因为1∶1.5的回迁面积激励，多数支持拆迁，并建成两栋高层建筑。

该项目遭到一对英国业主夫妻的质疑和反对。2015年12月14日，身居英国的晋中市民曹雅稚和她的英籍丈夫Rich，在多个社交媒体上发布投诉信，要求保护己方合法财产，查处官商勾结腐败。当年12月24日，在《财经》新媒体对此事进行初步报道后，晋中市政府有关部门迅速和英国夫妇家人签订了房屋征收协议。

《财经》记者调查发现，原本用以改善住房困难居民的“棚改”政策，在晋中市已然变形成为新一轮“大拆大建”的新外衣。

从“富人区”到“棚户区”

大规模推进棚户区改造，帮助千万住房困难的工矿区家庭改善居住条件，是中央作出的一项重大决策。

2014年5月，晋中市政府“房屋征收管理办公室”（下称晋中征收办）发出通知，对榆次区中都大道“校园小区”26号-32号楼和附近沿街商铺展开摸底调查后，启动“棚改”。

晋中市立昌房地产开发公司（下称立昌地产）欲在该处开发高档楼盘“青草园”，其楼盘设计图纸显示，该项目包括两栋不临街的高层住宅建筑，一栋沿街的商业大楼。

晋中市2014年初曾发文，包括“校园小区26号－32号住宅楼”在内的五个棚改项目，被列为该市A类城建重点项目。2014年7月，晋中征收办发布了校园小区棚改项目的补偿安置方案。此时，开发商已对26号－32号七栋住宅楼拆迁完毕，山西省四建集团二公司进驻工地，开挖基坑。

2015年1月，山西省四建二公司的《施工进度简报》显示，校园小区23层（1号楼）、32层（2号楼）的两栋高层建筑，已经建到20层以上。但是同月15日，晋中市发改委才核准批复了该棚改项目。根据规定，发改委进行项目核准后，才可以开展工程招标投标、办理施工许可证。

如此着急上马的这个项目，到底属不属于棚户区改造呢？

校园小区建成于上世纪90年代中后期，分为三大组团，是彼时榆次区最高档的社区。内有数十栋低层砖混居民楼，多数为现浇楼板，只有少数预制板楼板；该小区还建有多栋现浇结构的联排和独栋别墅。

据了解，校园小区的开发商是国有的榆次城建开发总公司，住宅多是对单位“定向开发”。这些单位包括榆次供电局、城建局、邮政局、晋中日报社、银行、信用社、自来水公司等，该小区也被称为“晋中富人区”。1995年，晋中市首家三星级的“金融大酒店”建在该小区东门。随着“太原榆次同城化”的提出，这个位于榆次北城的小区炙手可热。

晋中征收办委托的山西金大地房地产估价公司，在该项目的一份估价报告中称，“所在区域的医院、学校、银行、重要设施距离均在1000米以内”，“多路公交车及出租车经过，临中都路，属于城市主干道，交通方便快捷”，“周边有玉湖公园、晋商公园，自然环境和人文环境均较好”，“基础设施配套完善，区域开发程度为‘七通’，即供水、通下水、通电、通讯、通路、通气、通暖”。

2013年7月12日，住建部曾对《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》做出解读，称棚户区是指“建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域”。

晋中征收办的《校园小区方案征求意见汇总分析》中显示，该片区改造需要回迁177户居民。被调查的164户原有住房面积情况为：90平方米的30套，100平方米的35套，120平方米-130平方米的99套。目前，根据回迁补偿比例1:1.5，回迁最小户型也在130平方米以上。

山西省政府规定，棚改项目新建房“以中小户型为主，最小户型不低于45平方米，最大户型不超过90平方米”。

从上述各种规定和资料看，校园小区并不符合“棚改”政策。另外，既然整个小区几十栋楼房都是棚户区，为何只改造临街、面对玉湖公园的东南一隅呢？

维权无果

晋中市民曹雅稚原住校园小区24号楼，后去英国留学，与英籍同学Rich喜结异国连理，目前她已经取得英国绿卡。

晋中征收办想在校园小区棚改项目中征收的沿街二层门面房，曹雅稚是最大的业主。其带后院停车场的商铺总共占地3.968亩，建筑面积896平方米。曹雅稚称，这是其夫妻共同财产，若按市场价计算，远超2000万元。

2014年7月30日，晋中市政府下发了校园小区棚改项目房屋“征收通知”，称被征收房屋签约时间为一个月，补偿安置方案也一同发布。曹雅稚称，彼时她处于怀孕期间，母亲闫淑芳在英国陪她。晋中征收办把“征收通知”贴在其商铺的侧墙上，待她得到商铺租户电话通知时，已是一个月后。此前，相关的建设单位和晋中征收办从未有人联系过她和丈夫，也未进行任何拆迁补偿的商谈。

2014年9月，闫淑芳紧急赶回国内，“代女维权”。9月16日，闫淑芳先到晋中征收办索要“棚改”和“征收通知”的法律依据。当日，晋中征收办为其开具一张盖有公章的《情况说明》，称曹雅稚的二楼商铺属于征收范围。

2014年9月23日，带着律师，闫淑芳向晋中市委主要领导和晋中纪检委递交了关于校园小区棚改项目存在的“问题汇总反映”。

文中称，晋中市一些政府官员勾结开发商，为了享受棚改政策优惠，曲意理解国家法规，将非棚户区冠以棚户区名义；政府假借“公共利益”，拆迁既不通知被拆迁人，也不与被拆迁者协商，非法实施征收；政府公布的商铺每平方米1.6万元的拆迁补偿价格，并非市场公允价格。

反映无果后，闫淑芳向山西省政府法制办提交了行政复议申请。2014年11月29日，山西省政府维持了晋中市政府的房屋征收决定。

2014年12月，闫淑芳将晋中市政府起诉至晋中市法院，要求撤销房屋征收决定。2015年3月，曹雅稚一审败诉。2015年4月，闫淑芳上诉至山西省高院，后高院维持原判。

曹雅稚的代理律师杨轶群称，司法机关一直采信晋中市政府“校园小区年久失修、基础设施落后、小区环境差”等不实说法，却对该工程违法审批、手续不健全、未批先建、无证施工等证据，视而不见。

多种征收手段

在曹雅稚维权的同时，开发商和征收者逐渐失去了耐心。

2015年7月25日，一些社会闲散人员和部分回迁户围攻曹雅稚商铺的租户。闫淑芳和商铺代表将现场视频递交省市两级“打黑办”。

7月30日，晋中供电公司对该商铺进行了首次断电，经过商铺交涉，供电很快得到恢复；8月5日，晋中征收办发文，要求供电公司继续断电。

10月22日，晋中征收办再次发文，要求晋中市规划局城建科对该商铺暂缓供暖、供水。

此后，开发商开始向晋中征收办举报“曹雅稚20年前骗取国有土地”。据《财经》记者了解，立昌地产向晋中征收办报告称，曹雅稚名下的临街土地，是榆次城建开发总公司1996年出售给了刘根全（曹雅稚父亲曹少春的表哥），而非曹雅稚，因此怀疑是曹少春偷偷将土地使用证改成了女儿名字。彼时曹雅稚7岁，其和榆次城建开发总公司所签订的《定向开发建设住宅楼协议书》，时间为1993年10月。

对此，经晋中市分管城建的副市长王盛章批示，市公安局经侦队介入调查，并讯问了刘根全和曹少春等人。

晋中市国土资源局总工毛计文向《财经》记者转述了晋中市公安局的三条调查结论，除了曹氏父女不构成刑事犯罪外，其余两条分别为：曹雅稚取得土地使用证时无民事行为能力，建议土地部门报请法院依法裁定土地使用证无效；曹雅稚和榆次城建开发总公司签合同时，真实时间是1996年，而非1993年。

曹少春回忆称，在1996年春节前后，他供职的榆次城建开发总公司陷入财务困境，时任该公司总经理的郭如美，发动内部职工帮助销售公司囤积的部分土地。曹少春的表哥刘根全花60万元获得这块3.968亩土地的开发权，但榆次城建开发总公司始终未能给刘办理土地使用证。后来刘根全投资硅铁厂急缺资金，就要求作废合同，曹少春在其间左右为难。于是，曹少春与单位协商，接下这块土地，借了60万元付给表哥。

1995年4月，山西清理“土地隐形市场”，即土地私下转让。按规定，1993年12月16日后私自出让的土地，要对出让一方处以收入额10％-20％的罚款。1995年9月20日，榆次市原土地管理局给彼时的榆次市委市政府递交报告，提出对榆次城建开发总公司等五个国有企业的土地隐形交易，按每亩2.14万元补交出让金，以便合法化，这使五个国企避免了交付罚款，时任榆次市委书记王新义在文件上签字。

榆次城建开发总公司和曹雅稚的协议，签订日期因此被提前至1993年10月。

协议规定，前者负责将土地使用证尽快办到曹雅稚名下，且费用由前者承担。这种时间不一致的例子，在榆次城建开发总公司同期共有11宗，包括金融大酒店、榆次土地局、供电公司和晋中日报社等单位的土地手续。

2015年11月17日，晋中市国土资源局认为，“根据市国土局和市公安局的调查结果”，曹雅稚和榆次城建开发总公司所签订的《定向开发建设住宅楼协议书》系“虚假材料”，要求曹雅稚七日内办理土地证注销登记。

晋中市国土资源局总工毛计文告诉《财经》记者，所谓“虚假材料”，是指曹雅稚当时是未成年人，“显然没有开发能力”。

曹少春解释称，他与妻子感情长期不和（目前已离异），所以当时把土地产权办在了女儿名下。曹雅稚的代理律师杨轶群则表示，没有法律规定不允许未成年人拥有土地产权。

隐匿的“棚改逻辑”

晋中市国土资源局为什么这样做？一位山西法律界人士分析，土地证一旦注销，曹雅稚夫妇的商铺将成为违法建筑，可以被强拆。

晋中市一位官员表示，就算曹雅稚的国有土地使用证被注销，土地也不可能收归国有，“这块土地20年前有人出资60万元，不属于曹雅稚，则属于刘根全。若这块土地再被过户到刘根全名下，政府又要和刘根全谈房屋征收”。

2015年12月9日，闫淑芳再次代女到山西省法制办申请行政复议，要求撤销晋中国土资源局《关于注销曹雅稚土地登记的决定》。

2015年12月14日，曹雅稚夫妇开始撰写网上公开投诉信，并书面直递山西省主要领导，要求立即制止晋中市政府等多个部门的不法行为。该信称，立昌地产骗取棚改手续，借其之名行商业开发之实，骗取国家补贴和费税减免；并指称该开发商“背后有人”，立昌地产董事长王兔青是“白手套”，背后是榆次城建开发总公司一分公司经理杨永胜和妻弟刘志宏。刘志宏现任晋中市委副书记。

从曹雅稚的公开信看，曹并未掌握刘志宏、杨永胜在立昌地产股权或收益等方面的过硬证据。

刘志宏告诉《财经》记者，杨永胜夫妻的确是他的姐姐、姐夫，但“这个姐姐从小就被父母送了人，来往并不密切”。刘承认，自己也时常听到一些风言风语，杨永胜夫妻打着自己旗号做了一些事情。为此，刘曾严厉警告过杨永胜夫妻，“他们做什么项目，我都釜底抽薪，警告当地县长书记不要理睬他们”。

有趣的是，随后，杨永胜夫妻主动找到曹雅稚的母亲闫淑芳，称获批这个“棚改”项目，并非依靠刘志宏，“而是副市长王建林批的手续”。

立昌地产为何紧盯曹雅稚的临街土地？或从晋中市发改委2015年1月15日的棚改核准文件中，找到线索。

上述文件称，校园小区棚改项目，总建筑面积68703.29平方米，地上建筑面积56292.16平方米。其中包括商品住宅27310.04平方米，回迁安置用房20145平方米（177户），商务楼8637.12平米。

两栋高层住宅楼中，有42％的面积要用于回迁，按照商业常识，可知无法从中获利。立昌地产紧盯的利润来源，只有拟建在曹雅稚土地上的8637.12平方米八层商务楼。

这其中，存在一个难解的困惑：既然高层住宅楼不赚钱，为何立昌地产不单独开发沿街商务楼、放弃住宅楼呢？

一位了解晋中当地建筑市场的官员介绍，这种拆除成建制小区一隅的做法，叫“插花建设”。根据《晋中市城乡规划管理技术规定》，建设用地应当尽量将周边零散地块整合形成整体片区进行统一规划建设，对非公建设施用地净面积未达到“最小面积”的，不得单独建设。这个“最小面积”，是指“沿城市主干道两侧（红线宽度42米以上）的多层建筑建设用地为2000平方米，高层建筑建设用地为3200平方米”。限于地形，这座沿街商务楼每层只能建到1080平方米，无法单独获得审批，只有捆绑后面两栋高层。

上述官员还透露，违规批为棚改项目，另有“三项奥秘”：该项目回迁面积占到地上建筑面积的35.8％（含住宅楼和商务楼综合面积在内的比例）——即这个占地面积23.4亩的“棚改”项目，有35.8％的土地（8.4亩）使用划拨手续，不用缴纳土地出让金。目前榆次区土地出让平均价格为260万元/亩左右，即立昌地产可以少交2180万元土地出让金。此外，棚改项目总面积可免交每平方米130元的政府规费；还有，国家给177户回迁居民每家提供2万元的财政补助。

综合计算，校园小区项目列入棚改，可比商业开发降低开发成本3000万元以上。

开发该棚改项目，地方政府也未吃亏，立昌地产仍需缴纳64.2％面积的土地出让金，按照260万元/亩的时价，款项高达3900万元。这相当于晋中市政府把一块仅仅出让了20年的土地，又重新收回来卖了一次。

并非孤例

2014年6月，晋中征收办曾委托第三方，对该棚改项目作出社会稳定风险评估报告，认为该项目“有风险，可控制，可实施”。在其列出的六类风险中，风险最小的第六类是“对征收补偿方案不满引发社会矛盾”，报告认为其“发生的可能性较小”；风险最大的第一类是“项目合法性、合理性遭质疑”，报告认为其“无风险”。

曹雅稚夫妇的发难，使得该项目的社会稳定风险从第六类剧升至第一类。随后，晋中市政府高层开始全力平息此事。

2015年12月24日，《财经》新媒体对此事进行报道后。当夜，晋中市住建局和曹家紧急签订了房屋征收协议。据律师称，补偿价格为2200万元。但曹家至今仍认为，晋中市政府此前的吊销土地证行为，是完全违法的，必须纠正。

不过，此事并未影响晋中市的棚改步伐。2015年12月中上旬，晋中征收办多次在当地媒体上发布通知，让市区八个准备实施棚改项目的居民在12月21日前领取补偿方案，准备启动征收。

然而，这些“即将被征收”的项目，实际大多已经开工，有的甚至已经开工数年。

道北西街丽华苑、泰山庙府兴苑两个项目，其棚改已经完成，两栋高层建筑已经全部封顶。

玉湖小区项目，规划建设的三栋高层建筑，已经有两栋封顶；站北街东侧项目，沿街的一栋高层建筑已经建到十层以上，其附近纺机宿舍的大批三层预制板砖混建筑，正在拆除中。

桥东街商业局宿舍、新华东街桃园巷和泰山庙城东雅苑B区等三个项目，属于平房类建筑，尚未开工。

晋华五八宿舍改造项目，已经开工数年，规划的四栋高层建筑，1号楼已封顶，2号、3号楼未动工。2015年9月22日，4号楼在建至16层后，施工的“晋军盛劳务公司”开始罢工讨工钱。

“晋中市的棚改和旧城改造确实比较混乱”，晋中市一位城建领域的官员直言，一般的流程是地产公司先找地段，测算好盈利平衡后，即可向建设主管部门提出申请“拟改造某某地段”，规划部门初审后，该申请就递交到分管市领导处，等待签字批复。

“只要有市领导批文，地产公司就能把项目冠以棚改、重点工程、旧城改造等名义，在政策上得到倾斜。”上述干部称，“校园小区棚改，是典型的领导批文项目，把商业开发搞成市重点工程、棚改项目。”而正常程序，应是政府发出拟改造地段的规划指标，对全社会房地产商发出招标邀请函，公开竞标。