□ 林毅夫/文

中央经济工作会议提出了今年经济工作的五项任务，即去产能、去杠杆、去库存、降成本和补短板。这五个方面的任务，总结成一句话就是在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革。

这样的政策方向植根于我国经济面临的最大挑战，也就是从2010年开始经济增长速度一直下滑至今。这次经济下滑的时间之久，是改革开放以来绝无仅有的，而且继续下滑的压力还很大。要摆脱经济下滑的困境，需要分析清楚经济下滑的原因。

国内和国际上普遍的看法是经济下滑源于我国经济的体制机制问题及增长方式问题，同时也跟2008年国际金融危机之后所采取的4万亿反周期措施有关。

一、我国经济下滑的主因是外部性与周期性因素

我国作为一个发展中的转型国家，肯定有很多体制机制、发展模式的问题需要解决。同时，2008年之后推行的4万亿刺激政策，由于是对突发危机的反应，肯定也有不少疏忽和可以改进的地方。这些不能否认。但是，2010年以来我国经济下滑的主因是外部性与周期性因素。

这个结论建立在国际比较的基础上。首先，比较我国和同一时期处于同一发展程度的国家的总体表现。巴西2010年经济增速是7.5％，而2014年是0.4％，同样出现经济下滑，而且下滑幅度比我国还大。印度2010年经济增速为10.3％，2014年是7.4％，似乎比我国高0.1个百分点。实际上，印度经济增速比我国低。一方面，2012年印度经济增速只有5％，而我国是7.7％。从2010年到2012年，印度经济下滑的幅度比我国还大，只是更早触底反弹；另一方面，印度在2012年修改了经济增速的核算方法，让当年的经济增速增加了将近2个百分点。如果把那2个百分点去掉，2014年印度经济增速不到6％。这些与我国同样发展程度的国家的经济下滑幅度比我国还要大，所以不能说我国经济下滑是我国经济体制机制和增长方式造成的。

其次，比较我国和同一时期高收入、经济表现一向比较好的国家和地区，如韩国、中国台湾和新加坡。韩国2010年经济增速是6.5％，2014年只有3.3％；台湾2010年经济增速是10.8％，2014年只有3.5％；新加坡2010年经济增速是15.2％，2014年只有2.9％。这些高收入、经济表现一向比较好的的经济体，按理说其体制机制、增长模式都没有多大的问题，但是它们在同一时期也出现经济下滑，而且下滑的幅度比我国还大。

从上述两类国际比较的结果上看，我国经济下滑更多是外部性、周期性因素造成的。

二、抑制消费或投资的供给侧改革需要把握好时机

作为一个发展中国家、转型中国家，我们的体制机制问题不能回避，在经济工作当中，确实要坚定信心，推动各种改革。但是，当外部性、周期性的因素是经济下滑的主要原因的时候，在推动一些必要的体制机制结构性改革的同时，也一定要有稳增长、反周期措施。

如果没有这些措施，经济下滑就可能造成就业问题与银行不良贷款问题。就业问题会影响社会稳定，银行不良贷款问题会影响到金融安全。这些问题的发生不利于体制性、机制性或结构性的改革，因为当危机发生的时候，政府所采取的措施往往与所需要的改革是不一致的。中央经济工作会议对2016年定的总调子是，在适度扩大总需求的同时，再去加强供给侧的结构性改革。这句话一定要深入了解。

供给侧的结构性改革长期来看肯定是好的，需要考虑的是其短期影响，因此要有轻重缓急。对那些能够在短期增加消费需求或增加投资需求的改革措施，应该优先推行；对那些在短期可能是抑制消费需求或者投资需求的改革措施，需要掌握好政策推行的时间点。

三、扩大总需求必须以投资为主

在稳增长、适度扩大总需求的措施当中，到底应该以消费为主还是应该侧重投资，前段时间国内有很多争论。不少学者认为，我国过去的经济增长方式是投资拉动的，而这种增长方式是不可持续的。也有不少学者把当前的经济困难归结为2008年4万亿刺激政策的后遗症，认为以投资作为反周期措施是不可行的。这两种观点汇总起来就是说中国应该将投资拉动的经济增长方式改为消费拉动。

我认为消费是经济发展的目标，但是消费的持续增长来自消费者收入的持续增长，而收入增长来自劳动力水平的提高，或者交易费用的降低。提高劳动生产力水平的前提是技术不断创新，产业不断升级，另外降低交易费用的前提是改善基础设施。无论是技术创新、产业升级还是改善基础设施，都需要投资。所以我认为在适度扩大总需求的措施中，应该以投资为主，前提是投资必须能够提高劳动生产力水平，或者能够降低交易费用。

四、补短板的投资不会造成产能过剩

国内学界、舆论界在相当长的时间内将投资等同于产能过剩。如果在已经出现产能过剩的部门增加投资，那当然会加重产能过剩。但是如果投资在短缺部门，那就不会加重产能过剩。2014年我国制造业的工业制品进口就有1.3万亿美元，这些都是我国不能生产的，所以才需要进口。如果在这方面进行产业升级、技术改造的投资，就是补短板。从基础设施角度看，我国与其他发展中国家相比还很不错，但是在北京等大城市，地下管网还是短缺的。城镇化也是一个短板，我国现在城镇化率只有54％，而发达国家普遍达到80％以上。

产能过剩现在大部分集中在建筑行业，如钢筋、水泥、平板玻璃和电解铝等。如果投资用来补短板，提高劳动生产力，改善生产技术，降低交易费用，消除基础设施瓶颈，那不仅不会造成过剩产能，而且还可以消化钢铁、水泥等国内现有过剩产能。

五、从动态角度看投资不会挤压消费

反对以投资来拉动经济增长的一个理由是，投资会挤占消费。这种观点没有纳入动态视角。如果投资能够提高生产能力或者降低交易费用，那就不仅不会挤占消费，还可以提高居民收入和居民消费。

从实际数据来看，投资增长快的时候消费增长也快，投资增长慢的时候消费增长也慢。2011年以前的投资增速高于长期平均增速，2012年以后的投资增速低于长期平均投资增速。消费增速则有类似的情况。

一般老百姓关心的不是消费占GDP的比重大小，而是消费的增长。只要投资是有效的，有效的投资会创造价值，会提高劳动生产力水平，增加就业，居民收入就会增长，自然消费就会增长。反过来讲，如果没有投资或者投资下降，就业机会就比较少，劳动生产力的提高比较慢，这种情况下的消费增速就会降下来。

六、反周期的基础设施投资没有挤占民间投资，社会回报可观

投资主要包括两个部分：基础设施投资和产业投资。产业投资应该是企业为主。如果要通过政府投资来扩大总需求，投资对象应该集中在基础设施。不少人反对政府进行基础设施投资，主要原因是政府对于基础设施的投资会挤占民间投资以及基础设施投资的回报率低。

首先看政府对基础建设的投资是否挤占了民间投资。2008年政府进行4万亿元投资，同时民间投资非常低。究竟是因为民间投资意愿非常低，政府为了适度扩大需求才去做基础设施投资，还是因为政府扩大了基础设施投资，造成民间投资非常低的答案很显然是因为民间投资意愿非常低。

其次看基础设施投资回报率低的问题。基础建设投资回报率低有两个方面的原因：一是投资期限长，回收期也长，可能有四五十年。如果要求与普通投资一样的回报率，基础设施投资就会变成暴利；二是基础设施投资具有正的外部性，但很难对外部性的收益直接收费。如果给民间来做，除非政府赋予其垄断地位，否则民间不会投资。如果基础设施让民间来垄断，从投资者角度来看是合适的，但是从整个经济发展角度来看是不合适的。上世纪80年代以来，包括世界银行等很多国际机构都倡导民间投资基础设施，结果发现民间愿意投资的基础设施只有移动通信。这是因为移动通信具有自然垄断的地位，而且容易收费。因此，基础设施投资，尤其是消除增长瓶颈的基础设施投资，应该由政府来做。

我从2009年就开始倡导，如果基础设施建设的责任是政府，最好的投资时间是经济下行的时候。这样一方面可以创造需求、稳定增长、增加就业，另一方面投资成本最低，可以达到一石二鸟的目的。反过来讲，如果在经济发展非常好的状况下，去做基础设施投资，可能造成经济过热，成本过高。这个观点自我提出以来在国际上已经逐渐成为主流。

七、国内学界不应照搬西方，要有理论创新

国内学界一般拿国外的经济学理论来看待我们的经济政策，比如将过去的经济政策归结为需求侧的政策、凯恩斯主义的政策，而当中央出台政策要求加强供给侧的结构性改革时，又说中国抛弃凯恩斯主义，拥抱供给学派了。

我觉得这两种看法都不正确。凯恩斯主义主张的是“挖个洞、补个洞”或发失业救济这种短期能提高需求但长期不增加劳动生产力的政策。供给学派的措施主要是通过降低税率来提高投资积极性，是上世纪80年代美国里根总统执行的政策主张。里根总统被认为是推动新自由主义的主要领导人，供给学派完全反对产业政策。他们认为不应该针对某个产业去制定政策，应该采用普遍减税的方式。

我国推行的积极财政政策不是凯恩斯主义，而是超越凯恩斯主义，把需求和供给的增加结合起来的措施。我们的基础设施投资确实在短期提高了需求，但主要用于改善交通，能够消除增长瓶颈，降低交易费用，提高经济竞争力。这一点在发达国家可能做不到，因为发达国家基础设施普遍是比较好的，它们在财政刺激下所做的基础设施，确实主义是挖个洞、补个洞。

我国现在讲着力加强供给侧的结构性改革，确实是因为还有很多短板。但是我们跟发达国家不一样，发达国家推行供给学派的政策时是反对产业政策的，而我们现在希望宏观政策要稳、产业政策要准，我们要有产业政策。发达国家产业政策不是没有，而是比较难做。其产业和技术处于世界最前沿，再进步的话就需要发明新的技术和新的产业。发展中国家有相当多的产业升级实际上在发达国家已经有了，政府应当因势利导这种短板产业的发展。

所以，我国过去的政策不是凯恩斯主义的政策，现在的政策也不是供给学派的政策。我们应该结合我国的实际状况，有自己的理论创新，分析清楚我国经济的当前问题和未来机会，然后决定政策该怎么做比较好。

任何一个国家确实都会遭遇到国际冲击或周期性下滑，此时都应该有反周期的措施。可是发达国家的反周期措施很难跟促进增长的措施结合在一起的，而发展中国家可以做到这一点。发达国家的理论和政策是根据它们的发展阶段、产业特性提出的，我们作为发展中国家，不要用发达国家的理论来套我们当前的问题，否则很可能会带来很大的误解。

日前，北大成立新结构经济学中心、倡导新结构经济学的主要目的，就是为了推动我国经济学界了解发展中国家跟发达国家的要素禀赋、产业、技术、结构上的差异，找到经济发展或者是宏观周期波动的原因、挑战和机会。

作者为北京大学国家发展研究院研究员