□ 吕铁 贺俊 黄阳华 江鸿 黄娅娜/文
在充分肯定我国高铁全方位赶超成就的同时，也应当看到，我国高铁在原始创新能力、可持续发展能力和国际竞争能力提升等方面仍然面临一系列严峻的挑战，亟须构筑新的动力机制释放进一步发展的巨大潜力。根据对中车青岛四方机车车辆股份有限公司、中车株洲电力机车研究所有限公司、中车株洲电力机车有限公司、中车中央研究院、中国铁道科学研究院、京福铁路客运专线安徽有限责任公司、中车长春轨道客车股份有限公司等单位开展的系列调研所了解到的情况，我们认为，在“后铁道部”时代，当支撑我国高铁创新的传统的动力机制、创新体系和组织方式及其效应逐渐弱化，而新的激励机制、创新体系和组织保障又没有完全建立起来的条件下，以更加务实、灵活和更具战略性的方式加快推进铁路体制改革和高铁创新体系建设，具有必要性和紧迫性！
一、我国高铁创新发展面临的现实挑战与潜在问题
在充分利用我国独特的市场优势、制度优势的基础上，在长期积累的技术能力和产业基础的有力支撑下，我国高速铁路无论在工程建设、装备制造还是运营管理等各个领域都取得了成就。也应当看到，我国高铁技术创新水平提升和技术创新体系建设在更好满足国民经济社会发展需求、以更强实力获得国际市场认可等方面还有巨大的潜力。虽然在引进消化吸收再创新的基础上我国高铁产业已经掌握了系统层面的正向设计能力，但在完善新一代的技术标准（如CTCS4标准）、部分核心零部件设计制造（如制动系统）和基础软件开发、国际市场的知识产权竞争（截至2014年我国在国外获得授权的发明专利仅有17件）和标准制定主导权等方面仍与日本、德国等高铁强国存在差距。
与此同时，与我国其他装备产业相比，我国高铁整车在出口市场的价格优势也并不明显。目前我国高铁整车与国外西门子、日立等厂商同类车型的成本优势大约在10%-20%之间，在竞争美国市场的投标过程中，韩国企业甚至可以报出低于我国整车厂的价格。通过设计改进和工艺创新进一步完善功能、提升性能、降低成本、塑造品牌的任务还很艰巨。
然而，当前我国的铁路体制、激励机制和创新体系还不足以有力支撑我国高铁完成由追赶向领先的二次跨越。一是长期政府主导和债权融资主导的投融资模式已经严重损害了我国高铁的可持续发展能力。截至2015年三季度末，铁总负债规模已经高达3.94万亿元，负债率已经从2007年的42.43%上升到66.0%，而多数的高铁运营又处于亏损状态。如果不利用改革的有利时机加快推进铁路体制改革，不尽快形成市场化的投融资模式、培育有效率的铁路建设和运营主体、从而形成铁路系统自生发展的能力，高铁装备企业的盈利能力和创新能力也将最终受到影响。
二是微观创新主体的激励机制不健全。虽然中国中车已经实现整体上市，但中车系统内的四方、长客、唐车等整车厂以及中车系统内外的主要零部件供应商仍主要是国有或国有绝对控股企业。产权结构单一、治理机制不完善、核心管理人员和研发人员的薪酬机制落后的问题，在骨干高铁装备企业中较为普遍存在。高速增长的高铁市场，相对较高的技术性进入壁垒，一定程度上掩盖了这些企业的产权和治理问题。但如果想要以更高的效率和更强的活力直面全球市场挑战，这些问题就必须得到有效解决。如果能够把握我国高铁市场快速增长所创造的改革机会窗口，推进骨干装备企业的混合所有制特别是管理层持股改革，并配套推进国有企业的人事制度改革，通过进一步调动核心管理人员和研发人员的创新积极性，完全可以在更高水平激发这些企业的创新活力。
三是创新主体间存在功能错位问题。过去十几年特别是铁道部时期，为了提高技术引进消化吸收的效率，铁路系统整体上采用了自上而下不断分解任务的实用主义组织方式。这种实用主义战略和实践的一个结果就是，为了提高技术引进的效率，一方面根据既有主体“能做什么”，而不是“应该做什么”来布置任务，另一方面在解决技术问题的同时创新主体的制度建设没有跟进。在这种情况下，一些主体逐渐发展出了超越主体“元功能”的衍生功能，如铁科院开始办企业，并且类似的商业性活动不断扩大。这些商业性的活动虽然为研发人员获得合理合规的报酬提供了渠道，但同时也影响了铁科院作为我国铁路系统共性技术研发机构的公共服务功能。加快铁科院的科研体制改革，增强其面向全行业的竞争前技术服务功能，将是进一步完善我国高铁创新体系的重要内容。
二、构筑我国高铁创新发展新机制的思路与方向
破解制约我国高铁在更高水平创新发展障碍的关键，是系统推进铁路体制和高铁创新体系改革。从有利于创新发展的角度看，改革既要充分考虑当前社会各界广为关注的效率性和公益性原则，同时也要充分考虑改革后的铁路体制要有利于高铁技术创新和竞争力提升的战略性原则。在改革路径的选取方面，在综合平衡效率性、公益性和战略性的基础上，既要考虑到改革方案的可行性和最优性，也要考虑改革方案是否具有足够的柔性和灵活性，即是否有利于各类资产和创新资源在市场竞争过程中流动和重新优化组合。
首先解决债务包袱问题，让铁路发展轻装上阵。考虑借鉴日本经验，成立铁路债务清偿公司，解决历史债务问题。在综合评估债务形成原因和银行、运输企业等市场主体当前和未来偿债能力的基础上，合理确定铁路市场主体应当承担的债务比重，剩余债务由新设立的专门负责偿还债务、处理资产、安排剩余员工的铁路债务清偿公司进行承担。
应合理确定政府投资铁路建设的规模和领域。可以预期，未来五年到十年我国铁路建设仍将处于快速发展期，铁路运营回收的资金仍难以支持大规模的铁路建设投资。因此，需要在合理确定盈利性业务和公益性业务的基础上科学确定政府的出资比例和规模，为深化铁路体制改革、塑造财务上能够独立运营的铁路市场主体打开大门。另一方面，以优化资本结构和融资结构为目标，在铁路资产重组的基础上，积极推动新形成的各类铁路市场主体上市，通过资本市场融资优化铁路资产结构，大幅降低铁路的债权融资比重。加强综合运输体系和高铁车站科学规划，推进铁路水路联运、铁路公路联运、高铁地铁无缝接驳建设，实现铁路沿线周边和站点的土地综合开发，通过提升铁路市场主体盈利能力从根本上遏制形成新的债务包袱。
其次，按照政企分开、运输综合优化和权力制衡的原则，完善有利于铁路创新发展的公共治理体系。
一是通过完善相关法律法规进一步明确交通运输部和国家铁路局在综合运输规划和铁路专项规划制定中的主导地位，提高国家综合运输规划和铁路专项规划的权威性；通过国内外专家充分参与、社会各界广泛讨论、制定过程透明公开等机制，提高铁路发展规划制定的科学性，改变铁路发展规划与其他交通运输规划衔接不畅、规划目标调整频繁的问题。
二是在进一步完善国家铁路局目前的质量监督、安全管理职能的基础上，通过引进高端专业人才、设立专业委员会等形式，重点提升其针对行业重组后新的市场结构和竞争行为，特别是接入定价的管制水平和能力。
三是增强目前由国家铁路局科技与法规司管理的铁道行业专业标准化技术委员会在人事和财务方面的独立性，弱化其政府部门色彩，完善高铁标准化建设的组织机制和动力机制，推动我国高铁积极参加国际铁路联盟（UIC）的标准制定工作，以促进欧亚铁路互联互通为目标，综合运用政治、经济、外交手段，力促我国高铁标准成为UIC的国际标准。
再次，尽快启动新一轮的铁路业务重组和产权改革，通过培育竞争性的市场主体，以运营市场的竞争带动高铁装备创新。“铁道部时代”，我国高铁装备创新的原动力主要来自铁道部层层下达的政绩压力、南北车集团内外部的激烈竞争以及铁路企业显著改善盈利能力、大幅提升社会地位的期望和抱负。“后铁道部时代”，随着政企分离、南北车合并以及高铁装备企业逐渐进入技术水平和经营状况的稳步发展期，我国高铁创新的原动力更多来自于铁总、铁路局不断扩大铁路建设规模和中车系统内部的竞争。一方面，过去政府主导驱动的创新体系被削弱；另一方面，竞争性的市场驱动型创新机制又没有建立起来。相对于以往的技术学习阶段，我国高铁在攻坚克难、推动技术突破方面的创新效率实际上是有所放缓的。解决高铁在更高水平创新发展的动力问题，构筑新时期我国高铁创新的原动力，关键是根据我国高铁技术发展进入新阶段的客观要求，通过塑造竞争性的市场结构和市场主体，形成自下而上的经济目标驱动型的创新体制。
从各国的铁路改革实践看，并不存在完美的铁路体制改革方案；而我国的电信、石油体制改革也表明，只要打破垄断，市场在竞争过程中存在朝着更加有效的市场结构演化的内在力量。因此，当务之急不是找到实际上并不存在的完美改革方案，而是要在综合考虑效率性、灵活性和能力要求等因素的前提下以更加务实的态度坚定地推进改革。
目前我国铁路改革争论的焦点主要在铁路资产究竟是以网运分离的方式拆分还是按区域拆分。按照效率的原则，两种模式各有优缺点，但如果考虑改革方案的灵活性，则网运分离模式一定程度上优于区域性一体化铁路公司的模式，因为前者转化为后者的难度相对较小，而后者一旦改革不成功再转向网运分离模式则较为困难。此外，网运一体的区域拆分模式对于政府制定公平合理的接入价格或清算价格的监管能力要求也更高。更重要的是，区域性一体化公司的区域垄断性特点，并不利于高铁装备的创新发展。考虑到以上因素，将网运分离作为中国铁路体制改革的初步方案具有更大合理性。在网运分离和债务合理剥离的基础上，逐步放开铁路建设、铁路运营和铁路装备市场，形成产权多元、能力多元的竞争主体，通过多层次的竞争，才可能实现我国高铁在更高水平创新发展。
复次，以形成有效的创新激励、主体归位为目标，加快微观主体的制度建设，形成既合理分工又相互合作的高铁创新体系。一是选择符合条件的高铁装备企业开展混合所有制和员工持股改革，并协同推进配套的人事制度改革。一方面充分肯定过去几十年高铁研发人员、管理人员和技术骨干对实现技术赶超做出的巨大贡献，给予相关人员必要的股权奖励；另一方面积极引入多元投资主体，并给予对企业未来发展起关键作用的管理层和研发人员股权激励。在产权改革中，吸取国内部分国有企业管理层持股失败的教训，建立管理层、研发人员能上能下、能进能出的市场化人事制度，与管理层持股制度共同构成高铁创新发展的微观制度保障。具体管理层持股方案的设计要突出战略性，避免过度纠缠于定价细节，更多通过透明公开的披露制度保障国有资产定价的相对合理性，为推进管理层持股扫清障碍。二是以铁科院的改革为核心，建立与共性技术研发相适应的共性技术服务机构的治理结构和运营机制。以突出铁科院面向全行业共性技术服务机构和试验平台的功能为改革根本目标，按照将个人层面的多任务转变为组织层面的多任务并进行适度组织分隔的理论逻辑，根据既保证公共服务效率又尊重机构和个人历史贡献的原则，考虑将铁科院目前下属的商业性企业和业务统一到铁科院产业集团进行统一管理，研究所按照历史贡献在相应企业获得一定的股份。在业务重组的基础上，借鉴发达国家共性技术研发机构成熟的治理经验，大幅提高科研人员固定收入的比重和水平，在保证研究人员获得具有竞争力的固定收入的前提下控制科研人员从各类委托项目、包括原下属企业委托项目获得可变报酬的比例（如确定为10%），确保公共研发服务的公益性，配合完善职称评审制度激励研发人员将精力更多投向竞争前技术研发和面向下一代技术的研发；铁科院运营经费的一定比例（如70%）由国家财政负担，其余由铁科院面向社会争取竞争性的项目，保证共性技术研发的效率以及公共研发与企业技术需求的有效对接；研究机构需要向社会定期披露财务信息和服务报告，形成社会监督，保证共性技术研发机构公益性和效率性的最佳平衡。
过去十几年，我国高铁创新的主要任务是完成引进消化吸收，技术进步的路线和方向相对明确，在这种情况下政府大规模投入企业工程化开发和研发体系建设具有合理性。但随着我国高铁技术水平由后发追赶向前沿水平的逼近，随着企业研发体系、实验检测体系的基本完善，一方面企业对基础研发的需求不断增大，另一方面企业在应用技术研发方面的不确定性日益增强。针对这种状况，科技政策的重点应当逐步由过去针对研发投入的补贴转向对基础研究的支持和对高技术产品需求侧的引导，即逐渐由中间向基础研发和市场需求两端转移。需求侧科技政策的重点，一方面是加强知识产权保护，鼓励企业（即便是隶属于同一集团的企业）以知识产权许可而不是无偿转让的方式形成知识流动和共享，促使整车企业和核心零部件企业间的技术创新更多由合作向竞争转变、由非市场合作向市场化合作转变；另一方面则对于建设当期不具有经济合理性、但出于战略性考虑应当进行超前部署的高铁线路在建设、运营等方面给予补贴，形成战略性需求带动前沿设计和工艺创新的格局。
本文为中国社会科学院工业经济研究所调研课题，该课题组成员均为工经所研究员
