2015年中央农村工作会议提出的“去库存、补短板、降成本”的农业供给侧结构性改革，或成为即将公布的2016年中央一号文件核心主旨。

作为“十三五”开局之年的首个一号文件，它将与近期出台的一系列相关涉农文件一起，共同搭建未来五年中国农业改革创新的总体框架。

“用简单的方式理解农业供给侧改革，就是增加或减少某些农产品的生产。但这一就事论事的方式，无法根治中国农业的现实问题。”一位知悉文件起草情况的人士对《财经》记者称。

为求治本，此次农业调整将超越根据农产品供应多寡对结构进行加减法调整的传统思路，立足农业现状及整体经济需求，综合保供给、调思路，实现农业可持续发展及农民增收等多重目标。既解决当下难题，又为远期发展布局。

中央政策框架搭建之际，《财经》记者梳理各地“十三五”规划建议时亦发现：包括黑龙江、山东等在内的农业大省，均已开始设立与中央互动的地方版农业结构调整目标，例如发展精致农业及优化种植业结构等。

作为一项系统性调整，中国农业政策框架在提出上述多重改革目标之外，如何跟进调整与之相关的配套性措施及落地方式，摸索才刚刚开始。

去产量

2015年，中国粮食总产量12428.7亿斤，同比增长2.4％。增产主因是播种面积增加、种植结构调整及以科技为 支撑的现代农业发展。

在多年持续增产基础上，不再特别强调增产，并同时进行结构性调减，是“十三五”期间中国农业政策将进行的主要调整之一。

调整背景，是原有生产及扶持体系沿用多年，造成了产量、进口、库存、消费、浪费、调运、资源消耗量同步“六高”的尴尬局面。

去除这些尴尬，解决品种结构不平衡、种植效益下降、生产方式粗放、产品竞争力弱等问题，成为本轮农业生产供给侧改革目标。

此次主动调减开始之前，决策层面的讨论已审慎进行了多轮。而具体实施措施，则从2015年起逐步落地：

“‘十三五’规划建议中提出了一些政策，比如实行轮作休耕试点，实行‘藏粮于地、藏粮于技’的战略等，实际上发出了一定程度上适当调整近期粮食产量的信号。”中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文称。

《财经》从农业部相关人士处获悉，本轮粮食调减的具体执行目标为“两保、三稳、两协调”：一、实现口粮自给率100％，谷物自给率95％；二、稳棉油糖。其中棉花基本满足国内消费，食用油自给率30％以上，糖料自给率37％左右；三、实现蔬菜生产与需求协调发展，牧草生产与畜牧业养殖协调发展。

因库存积压严重，玉米是调减的重点品种。在中国近年新增的1.99亿亩粮食播种面积中，它就占了1.95亿亩。据农业部规划：2016年玉米调减面积1000万亩以上，2020年则减少5000万亩。

总种植面积约占全国三分之一、近十年来生产增量最大的镰刀湾地区，被列为调减主要区域。这是中国从东北到华北-西南-西北的一大片区域，因从地形图上看恰成镰刀弯状分布得名，其特点是处于干旱区及生态脆弱区，产量低且极不稳定。

调减并非土地荒废，而是重点改种青贮玉米、苜蓿、牧草、杂粮和马铃薯等作物，或进行大豆-玉米轮作。

作为一项系统工程，这一政策统筹及相关措施配合，仍处于起步阶段。其核心难题，是如何让农民主动实施：

首先，由于玉米价格仍相对有优势，农民对改种仍存观望情绪。以被列入粮豆轮作试点地的黑龙江北安市为例，每亩150元的补贴，作用并不明显。

其次，部分被纳入粮改饲试点的地区，则已遇到了种植、运输、发酵、储藏等一系列产业如何配套的难题。

以将青贮玉米作为饲料为例，此举一方面能有效提高奶牛产奶数量及质量，另一方面亦可避免玉米掉价带来的产品价格波动风险。在从2015年起进行调整的山西部分产区，农民每亩可获500－1000元不等的收入。

但也有试点地区农民告诉《财经》记者，出于担心没人收购无法消化产品等考虑，现在仍不愿意种植青贮玉米。

中科院农业资源研究中心研究员张正斌分析：进行调减规划时，各方认为镰刀湾地区是农牧交错地带和畜牧业优势区，有大量青贮玉米等饲料需求。但实际上中国大量靠饲料进行养殖和农产品深加工区，大多并非镰刀湾地区。

他还认为，缓解玉米产能过剩及时且必要，但在如何减少中国油料、饲料、化工原料进口增多及优化作物布局等方面，还有待进一步明确。

为提升需求，山西等地已在积极引进乳业加工商；中央财政亦开始按每县1000万元标准，在10个省的30个县进行扩展试点，发展奶牛饲养产业。

对即将批量落地的政策调整，不宜用力过猛是多方共同提出的建议。“调减产量可以，但应由农民自主选择，不能让农民利益受损为代价推进。”艾格农业分析师马文峰称。

增产能

值得注意的是，在产量调减同时，中国的粮食需求缺口却在增加。

“到2020年，中国粮食需求大约为1.4万亿斤，有近2000亿斤左右的缺口。”农业部部长韩长赋指出。

为求解这一矛盾，中国的做法是建立一套新的宏观粮食安全供给框架。

“以中国资源条件看，农产品自给率只能到80％，如今满足了国内90％的谷物、油料等农产品需求。短期看，这是粮食安全有保障，但长此以往，耗损了地力，污染了环境，粮食安全终究不可持续。”国务院发展研究中心研究员程国强如此解析。

综合来看，这一新的框架至少包含两方面：其一，主粮作物外，中国通过国际市场满足非主粮作物需求的积极性不断提高；此外，主动调减产量同时，中国开始注重产能的保障及提升，即如何实现“藏粮于地、藏粮于技”。

这一对新提法，将系统涵盖近年来中央多个一号文件着重提及的数个相关主题，如提升科学技术水平的支撑作用、弥补水利设施短板等。而通过耕地保护、改善生产条件进行地力的修复及提升，则成为主要突破口：

首先，目前中国中低产田约占三分之二，大部分仍靠天吃饭。通过大规模推进土地整治、中低产田改造和高标准农田建设等措施，中国希望能在2020年时建成8亿亩高标准农田。

其次，按照正在实施的《关于大力开展粮食绿色增产模式攻关的意见》：从2015年10月起，中央财政亦专项安排了5亿元支持东北黑土区17个产粮大县开展黑土地保护利用试点。其做法为将玉米收割后，秸秆直接粉碎还田。

试点地区的榆树市、农安县等地农民表示：引秸秆粉碎、还田成本高，原本有近九成被焚烧。在获得每亩100元补贴后，还田的积极性提升。长此以往，农民及土地两头都可受益。

第三，根据市场需求大小，通过轮作休耕等措施调节粮食种植面积，在2016年一号文件等相关政策公布后，落地速度亦有望加快。

世界各主要农产品生产国均高度重视轮作休耕。以美国为例，为应对面对粮食生产过剩和生态环境恶化等挑战，在其于2002年修改的农业法案中，设定的休耕最高面积为2.3亿亩，约占其耕地面积的近两成。

以目前各地试点情况看，中国的休耕政策提出时机并不占先，落地亦将面临多重挑战：

首先，是如何在休耕的同时，保持耕地面积、质量和农业技术的高水平，以便存有生产足够粮食的能力。

其次，是如何精准识别并及时休耕“三块田”，即资源趋紧田、环境恶化田和产能过剩田。正在进行休耕试点的华北地下漏斗区部分地区，即为典型代表。

第三，为提升休耕质量，如何对农民提供休耕补贴等相应制度的设计，亦需加速。

按世贸组织《农业协定》，休耕补贴原应列入总量受限的黄箱政策。但为满足美国及欧盟要求，这一补贴被给予消除承诺，不受《农业协定》约束限制。

美国的相关政策框架已较为成熟。《财经》记者于2015年下半年时在美国中西部多个农业州采访获悉：美国在执行休耕计划时，大部分由政府提供补贴，农民自愿参与。

其补贴则分为两部分：其一为土地租金补贴。根据土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格，评估确定一个年度土地租金补贴价格；

其二为与农民分担植被保护措施的实施本钱。根据农民实施种草、植被等保护措施的成本，向农民提供不超过50％的现金补贴。

与之相比，中国虽在“十三五”规划建议中，已提出对休耕农民给予必要的粮食或现金补助，但相关政策仍稍显粗疏。

以河北为例，该省2014年时发布的规划为：在地下水严重超采区适当压减依靠地下水灌溉的冬小麦种植面积，改冬小麦、夏玉米一年两熟制为一年一熟制，实现“一季休耕、一季雨养”，挖掘秋粮雨热同期的增产潜力。

河北规定，对于项目区压减小麦种植的农户按照亩均500元的补助标准进行补贴。还提出要通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。

就试点情况看，目前存在的问题包括如何真正保证农民收入，以及如何制定及调控休耕计划。

此外，“休耕政策虽已迫在眉睫。但现在的难题，一方面在于各方利益牵绊，一方面在于步伐仍然迈得太慢。” 曾多次参与调研的上海汇易咨询有限公司董事长李强对《财经》记者称。

保护农民积极性

改革开放起到此次主动进行粮食生产综合性改革调整之前，中国曾被动经历过两次粮食产量下降波动困扰：第一次发生在上世纪80年代；第二次从1999年起持续四年，随后缓慢爬升，产量到2008年才超过1998年的水平。

“从历史经验看，中国政府调整粮食政策要特别谨慎，粮食价格形成机制、对农民的补贴政策和收储政策改革，要充分考虑农民利益，避免再次出现粮食产量的大幅度下降。”陈锡文如此提醒。

而农民增收这一农业农村发展的根本目的，也是衡量本次农业政策结构性改革成效的重要标志之一。

按照国家统计局相关数据，中国农民收入近年来持续增长。除将打工收入计算为农民收入这一尚存争议的因素外，政府逐年提高粮食支持价，也是农民增收的主要助推。

这一局面给中国进行粮食生产相关政策调整带来的难题是：若降低农产品支持价格以减少收储压力，农民收入将下降；但若保持或提高支持价格，粮食价格倒挂及亏损将更严重，相关改革难以进行。

“在新增收渠道有限、农业补贴改革在即情况下，政策稍有偏差，农民增收、全面建成小康社会的目标就会落空，是新的三农难题。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对《财经》记者表示。

就政策准备情况来看，解决这一难题的主要对策有两种：

首先，调整农业补贴方式。为消化库存，须实施“市场价格、价补分离”。若由市场形成的价格过低，则由政府采取措施直接补贴农民。

但到目前为止，作为上述价补分离核心措施之一的目标价格，各方对其实施效果仍存执行难、补贴额度过大等质疑。故此在今年小麦和稻谷继续实施最低收购价政策之外，玉米是否改革，还未最终确定。

“总体来看，这一轮改革至少要实现四个重要目标：一是必须‘挡住进口’，不是拒绝进口，而是国内的市场价格回归到市场需求水平；二是不能增加新库存；三是要搞活市场，实现多元化主体、多渠道流通；四是在改革过程中维护农民合理收益。” 陈锡文日前在参加“清华三农论坛2016”时表示。

其次，据2015年底结束的中央农村工作会议透露,中国亦将加速解决三产之间的资源配置扭曲问题。通过市场机制调节，推进一二三产业融合发展，以此提高生产率及农民收益。

多重政策掣肘之中，作为第一产业的农业改革将不得不负重前行，以求突破。