□ 傅琼花/文

最近发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见》提及，中国将不再建封闭住宅小区以优化街区路网结构。这个新政策在中国引起了广泛的争议，很多人反对，理由主要是东西方文化不同、外来人口管理问题、安全问题等。

住宅区的规划与背景

新加坡有80％的小区是开放式的，这源于新加坡住宅区的规划与背景。1959年，新加坡政府获得自治，住房短缺、过度拥挤和贫民窟蔓延情况惊人。当时，约有大约25万人居住在市中心破烂不堪的战前建筑，有30万人居住在贫民区中简陋的棚屋内。拥挤的贫民窟内没有适当的卫生、照明或通风设施，生活条件非常恶劣。

提供公共住房给低收入群体，便成为刚上任的政府的首要任务。1960年，新加坡政府制定了《住房与发展法令》，并在同年成立建屋发展局取代英国殖民地政府时期的新加坡改良信托局，目标是为大众和中等收入者建设和提供住房，并提供社区管理服务。当时建屋发展局的首要任务是，在最短时间内建造最经济、最多的组屋，解决严峻的住房短缺问题和极度不良的居住环境。

为鼓励居民拥有自己的组屋，建屋发展局在1964年推出“居者有其屋”计划。成立五年间，建屋发展局就建造了5.5万套组屋，为超过32％的人口解决了住房问题。到了1984年，建屋发展局每年可建6.7万个居住单位，建筑速度提高到每年每9个家庭一间新组屋。

1967年，新加坡通过《土地征用法令》，逐步把土地收归国有，以实行全面规划和国家建设。政府逐渐把简陋的居民区拆除，取而代之的是一个个全新的、自给自足的新镇。随着住房需求的日渐解决，建屋发展局开始着手提升组屋区内的设施设备，确保新的居住环境不只满足居民的基本居住需求。

每个市镇按照统一的社区设施规划标准，拥有一个市镇中心、一个公交枢纽、商店、银行、餐馆、学校、宗教场所、邮政局、图书馆、综合诊所等日常需要设施和服务，社区设备完善齐全。李光耀曾说：“所有的设施都是为了让城市生活更加接近有着紧密关系的乡村，确保人民不会有鸽子笼被塞进蜂巢的感觉。”

到了1970年末，新加坡的新镇开始使用棋盘式的设计。每个新镇约4平方公里－9平方公里，大致住有5万户人家20万人。每个格子就是一个邻里组团，新镇中心有商业中心和交通枢纽。每两个邻里组团即两个格子建一所小学，每四个邻里组团即四个格子建一所中学，以完全人性化的规划，使儿童在5分钟内走到小学，10分钟内走到中学。所有生活小区都建设有盖走廊，方便居民活动。为了营造和谐社区气氛与足够的互动空间，组屋区内每个邻里组团内部都增设了许多设备，如公园、多功能厅等。

尽管没有中央地方政府层级之分，新加坡的社区建设还是按照地域对社区进行了规划与划分，一般分为三级：新镇、邻里和邻里组团。一个新镇一般包括5个－6个邻里，每个邻里内含6个－7个邻里组团，每个邻里组团一般容纳500户－1000户或2500人－5000人。范围由城市道路或自然界线划分，设置满足居民日常生活需要的服务设施和公共绿地，由4幢－8幢组屋楼围合而成，内设基本的服务设施和庭院。目前，邻里组团成为新镇规划的基本单位。

大多数小区为何不设围墙

新加坡的大多数小区没有围墙，因为所有建公共住房的土地都是政府的。有围墙的住宅很少，一般都是私人公寓。小区与小区之间是使用植物、不同设计的住宅和道路来划分界线。居民购买的是99年的住宅的使用，面积也是按照套内面积来计算，大门以外的地方都是公家的，没有公摊面积的概念，更没有以围墙设的小区“红线”。

在新加坡这个土地稀缺的国家，开放的小区是一个非常实用的规划方式。小区所有的土地都归政府，交由建屋发展局与市镇理事会管理，产权清晰，责任明确。小区周围的建设与维护皆由政府与相关的负责机构负责。

没有围墙的小区除了节约土地，在交通上也形成一定的便利。新加坡的政府组屋区内的邻里组团，即500户－1000户的住宅小区内，一般设有两个车子可以进出的地方。这样外面的马路与小区内的马路形成一个活的循环体系，一个出口的道路拥堵时居民可以选择使用另外出口，确保区内区外的交通顺畅。

对一个多元种族的国家而言，没有围墙的社区更能营造一种和谐的气象。为了促进种族和谐，新加坡政府在1989年立法通过了一项种族融入政策，具体规定了不同种族在同一组屋和组屋区内的比例，以促进各族融合。2010年，新加坡又实行了永久居民配额制度，规定同一个邻里或同座组屋的永久居民不超过5％或8％。这些政策的实施，使每个组屋区反映了新加坡的种族色彩，每个组屋区都是新加坡的缩影。时任新加坡国家发展部部长马宝山指出：只有在组屋区、学校、商店、小孩的游乐场所维持一个多种族的环境，才能维持社会稳定、种族和谐、宗教宽容，才能保障新加坡的安全与稳定及不同族群的繁荣。

小区虽没有围墙，但通过公共空间的打造、楼房的设计、绿化与园艺设计，使每个组屋区都拥有归属感与认同感。建屋发展局在建造组屋时，也会尽量考虑满足居民的社会需求来设计提高居民互动的机会。为了防止居民住进高楼与高密度的组屋后会产生隔离感，鼓励居民互动，建屋发展局在组屋区内提供了公共空间。政府在小区提供完善的休闲与健身设施与设备，目的也是为了鼓励居民前来使用，从而促进邻里友好、种族和谐。

同时，新加坡政府通过政策与规划有效实行贫富混居的政策。新加坡的每一个新镇都是人口结构的缩影，除了靠近市中心的地段以外，新加坡没有高档住宅区聚集的地段。政府把人口进行有效的混合，除了把种族混合以外，政府也把不同收入阶层及教育程度的人安排在一个小区。这一做法容易促进社会凝聚，也确保没有一个地段会成为贫民窟。每一个新镇都同时建有私人商品房和公共住房，而每个公共住房小区都有不同户型的组屋。

开放式小区的安全问题

新加坡是全球犯罪率最低的国家之一。虽然小区开放，但小区治安有较好的保障。每个500户－1000户的小区（即一个组团）设立一个完全由居民志愿者组成的居委会。居委会协助社区警察局推广社区警务的计划，该计划认为居民在确保邻里安全方面扮演重要角色，每一位社区成员都必须参与并意识到他们可以为社区的安全和保障做出贡献。

1981年，新加坡又推广邻里守望相助计划，目的是营造一个守望相助的氛围，使得邻居团结起来一起维护社区内的治安，打击罪犯, 鼓励居民主动通过互助来改善并提升社区的居住环境。

1997年，新加坡内政部与人民协会启动了社区安全与保安计划，来提高居民对自己社区安全问题的关切度与积极性，帮助创建更安全、更有保障的生活环境，让居民树立社区稳定是每个社区的核心的理念，并促进自助与互助精神，培养积极的公民。该计划由政府牵头搭建一个官方与民间的合作与互助的平台，希望在新的城市居住环境中鼓励农村式的自助与互相扶持，通过邻里的合作保障社区的安全，利用社区现有的资源来解决社区的治安与安全问题，也借此营造居民之间的伙伴关系，促进社区团结，培养公民意识，提供一个让居民积极参与社区建设的途径，让居民意识到他们就是最重要的行动者。利用社区自身的资源就可以主导并改善社区环境，社区因此变得更加安全宜居。

2012年，邻里警局开始推行社区巡逻制度。社区巡逻组警员脱下制服，换上有领T恤和短裤，骑着脚踏车在邻里穿梭，给人亲切友善的感觉。随后，在现有的警民社区合作框架下，警方在2013年推出“民众脚踏车巡逻队”计划。居民脚踏车巡逻队是社区安全与治安计划下的另外一个项目，共有八名队员，负责巡逻分区内的每座组屋。脚踏车巡逻队以四人一组形式出动，队员之前参加了民防部队主办的社区紧急应变课程，学习基本急救、心肺复苏术、防火安全、疏散伤者程序、应急程序以及非传统威胁等方面的知识。脚踏车巡逻队每周巡逻三次，步行巡逻每周两次。警方也为队员主办半日讲座，教导防止罪案的方法，讲解犯罪新趋势。

推广至今，居委会和警方共同组成7000个邻里守望相助小组和600个居民巡逻队。在警民合作的框架下，警方及时向居委会提供区内的罪案情况，居委会也与警方保持密切联系，一起举办提高防范罪案能力的宣传活动与犯罪防治的训练，协助警方维持社区安全并一起在社区巡逻，及时通报任何可疑的人物。今天该计划已经是新加坡保障社区安全与保安策略的重要组成部分。在新加坡，公众协助破案的比例达到总逮捕数的三分之一以上。

为了使小区的治安进一步改善，政府在2012年开始在所有政府组屋的公共区域如电梯处、梯口和停车场等装置摄像头。2014年开始在小区内装置电子停车系统，进出小区的车辆都有记录，这间接使得小区的治安逐步完善。

新加坡的554万人口中有超过163万的外国人。虽然不实行外来人口管理与登记，但新加坡人要把他们的政府组屋出租给别人，都要在建屋发展局备案。一般前来新加坡工作的蓝领工人，也都会住在设给外国工人居住的宿舍里，很少到组屋区内来。

自上世纪60年代实行，新加坡开放式小区的做法延续至今，取得了很好的效果并将在组屋区内继续实行。通过开放式小区的建设，可以看到新加坡政府的多元政策考量。尽管新加坡与中国国情有所不同，但相信新加坡开放小区建设理念、规划原则、产权、治安、种族及社会和谐、外来人员管理等方面，都可为中国提供参考。

作者为新加坡南洋理工大学特约高级讲师