已经酝酿多年的农村宅基地改革，“向前”迈出了一步。

3月4日，安徽省国土资源厅、财政厅、住建厅联合发布通知，要求建立退出宅基地激励机制，市、县政府要设立退出宅基地奖励资金，鼓励村民自愿退出宅基地。根据安徽的政策，自愿退出宅基地并还耕、还林的农民，在进城购买商品房时，当地政府可按其退出合法宅基地面积，给予一次性购房奖励，补贴标准由各地确定。

在安徽之前，江苏、四川、江西等多地已在尝试宅基地有偿退出的方案。

2016年初，国务院常务会议部署新型城镇化推进工作时即提出，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的“依法自愿有偿退出机制”。应该说，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，将会促使农村宅基地分配或使用制度发生变化，但究竟变化到什么程度，取决于地方的尝试能走得多远。

多位研究土地制度的学者表示，放开限制、自由流转是宅基地改革的最终方向，有偿退出只是千里之行的第一步。

宅基地缺乏价格信号

目前中国农村宅基地有10％－20％是闲置的，部分地区闲置率高达30％。与此相对的是，农村新增人口对宅基地的需求依然强烈，在存量难以盘活的情况下，农村宅基地供应仍在增长。在这种背景下，有偿退出成为宅基地集约利用的突破口。

国家行政学院教授刘锐表示，宅基地的正常出口应该是进入市场自由流转，但中国的土地政策严格限制其自由流转，因此有偿退出成为决策层的一项共识。

按照现行法律，农村宅基地的使用者限于集体经济组织成员，用途限于建造住房及附属设施，同时，一户只能拥有一处宅基地，需要向集体经济组织申请获得。

之所以对宅基地流转严格控制，是出于“一旦放开限制，农民会因失去宅基地而流离失所”的担心。基于同样的担忧，1998年土地管理法修订时，规定集体建设用地不能直接进入市场，农民集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农业建设；1999年国务院办公厅还专门出台严禁炒卖土地的通知，规定农民住宅仅限于在本集体经济组织内转让，不得转让出售给城市居民，有关部门不得批准城市居民占用集体土地建设住宅，对于违法建造和购买的住宅，不得发放土地使用证和房产证。这些规定延续至今。

随着城市建设用地日益紧张，建立在农村集体土地上的小产权房越发炙手可热。针对这种现象，国家多次发文禁止城镇居民购买农村宅基地，并对宅基地流转加强了监督管理。但在中国土地协会原秘书长黄小虎看来，保护农村集体土地权属的出发点虽好，限制宅基地以防范农民流离失所的说法却值得商榷，持类似观点的还有国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云，“目前没有任何调查报告及评估结果显示农民退出宅基地会居无定所。”

基于政策和法律的延续性，目前的宅基地有偿自愿退出是一个稳妥的选择，也一定程度上体现了对农民的用益物权、土地财产权的尊重。

不过宅基地退出的实际操作并没有那么容易。目前宅基地超标的情况严重，“一户多宅”颇为常见。其中一部分确实属于违法建筑，但也存在农民因正常需求无法得到满足，而不得已违法的情况。这在很大程度上导致了宅基地权属不明，确权复杂。

此外，如何为宅基地定价也是一道难题。宅基地流转受限，缺乏市场价格。宅基地退还集体经济组织的过程中，补偿金额是通过农民与集体经济组织“谈判”的方式确定。邹晓云认为，农民在谈判中始终处于弱势的一方：“集体愿意给多少钱就给多少钱，老百姓可以要价稍高一点，但有限，因为集体是土地的所有者，有土地的控制权。”

不知道宅基地值多少钱，对未来的价格走向也不清楚，大多数农民不愿意把宅基地退出去。在农民对宅基地的权属不完全清楚的情况下鼓励其退出宅基地，可能会对他们的权益造成伤害。

“因此，政府不应进行过多的干预。”邹晓云指出。事与愿违，一些地方已经出现了强制和变相强制农民放弃宅基地的情况。

地方的盘算

在黄小虎看来，地方政府鼓励甚至强制农民将宅基地退出，主要有两个动机：财政收入和土地指标。

1994年分税制改革的一个成果是财权上收。但地方事权不断增加，使地方财政紧张，土地出让收入成为主要的财政支撑。从2003年至2014年，全国土地出让金收入占当年地方财政的比重，最低为35.8％，最高为67.6％，大部分年份的占比都在50％以上。随着城镇化进程的加快，土地资产化仍在提速。

2014年土地出让金4.3万亿元，相较1999年的514亿元，增长了82.5倍。

此外，中国对土地的管理是依靠土地指标进行的。中央和地方政府在土地管理上的目标不同，因土地出让可获得巨额的财政收入，地方政府的执政思路以多征地多流转土地为主；而中央为保护耕地，以下达建设用地指标的办法制约地方扩张的冲动。黄小虎认为，中央政府用指标即计划管理的办法来管制地方，地方则千方百计地获取指标，这一轮鼓励宅基地有偿退出，地方即有获得指标的考虑。

为保护耕地，国务院2006年出台文件，鼓励农村建设用地整理，城市建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。按此政策，宅基地退出复垦后便可以形成新的土地指标，用于城市建设。

与此形成对比的是，在市场经济成熟的国家，政府财政收入依靠的并非是增量土地，而是通过存量土地解决税收问题。“我们的发展方式建立在粗放扩张、粗放利用上，在此机制下，城市的发展无疑都是摊大饼，存量土地的合理利用很难谈得上。”黄小虎指出。

以土地带动经济增长的政策思路，留下了严重后遗症。2016年初，国家审计署副审计长董大胜表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿－18万亿元；财政部原部长项怀诚则透露，地方政府负债估计超过20万亿元。大部分地方融资平台的抵押资产是土地，这意味着地方政府未来能否如期还债与当地房地产市场的好坏有关。如今，房地产市场下行，但地方政府仍难以摆脱传统发展惯性，出现了一边努力去库存、一边继续大搞建设的矛盾现象。

这已经成为一个循环模式：政府通过征地、鼓励农民有偿退出宅基地的方式，拿到更多的建设用地指标，然后利用建设用地去银行进行贷款、融资。

“其实，政府现在卖地已经挣不了多少钱，在这个金融循环的整个经营过程中，所有的资本都在运作，带动了城市经济的运转。”邹晓云指出，地方政府出台文件鼓励农民退出宅基地并发放购房补贴，主要目的是希望农民去消费房地产，从而使得更多的资金流入城市，以维持经济运行。

退出不如流转

宅基地流转虽然受到严格限制，现实需求的存在却催生了颇具特色的郊区发展模式：在城乡结合地带，农民在宅基地上用自建的住房容纳了大量外来人口。以北京为例，将近三分之一的外来人口居住在城乡结合地带。在外来务工者推动下，宅基地在集体经济组织内部的价格也水涨船高。对于这种现象，黄小虎估算在北京城郊结合部的农村，有30％的宅基地实际已进入市场。

“中国的大城市周边很多是这个样子。”邹晓云说，“这样的市场交易行为是人们自发的，也很难被禁止。”

在城乡结合地带，农民蓬勃的出租、转让、加高楼层，以期在宅基地上最大程度寻求利润的群体行为，被统称为“瓦片经济”，这一说法最早始于广东东莞。东莞2500平方公里的土地共承载了840万人口，其中650万为外来人口，而这些土地中70％的权属为集体。“人们在宅基地上盖房出租，推动宅基地进入市场，解决了流动人口的居住问题，农民总收入的60％以上为出租房屋所得。”黄小虎说。

改革开放以来，在工业的带动下，生产服务业得到迅速发展，以东莞为代表的珠三角地区，土地市场化程度远高于内陆地区。广东省为减少基层政府与企业面临的政策牵绊，于2005年出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，规定广东省农民集体建设用地可入市交易，自由出让、出租、转让、转租和抵押。

这是中国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规，也是中国农民集体土地第一次赢得合法入市的权利。

反观北京的城乡结合地带，各类早餐摊私占街道叫卖、大小租房招牌和电线交错、摩托车私家车鸣笛乱穿、建筑材料和建筑垃圾随意堆放，无序已经成为常态。黄小虎认为，这种无序也多是由政策造成的。发展到这一步，很多东西还无法取缔，否则大量外来务工人员的居住权和工作权会被剥夺。

对于这些实际进入市场的宅基地该如何管理，邹晓云认为，政府不应该简单否定这种用地方式，而应该去规范去引导。在实际中，地方政府对于这些宅基地经常通过拆迁、建楼房的方式进行“一刀切”式的管理，同时将这些区域也带入了“征地”“卖地”“去库存”的循环中。

黄小虎建议，对于宅基地需求旺盛的区域，比如城乡结合地带可以先尝试允许宅基地自由流转，纯粹的农区则缓行，以减轻现实的改革压力。