180万名煤炭和钢铁工人将在这一轮化解过剩产能中，失去原有工作岗位被分流。去向何处，是他们的困惑所在，这也正是他们中部分人员所属“僵尸企业”的一大痛点。

“僵尸企业”目前并无明确定义，一般指那些不能继续正常经营、应该破产却靠借债或政府资助没有破产的企业。

中国政法大学企业重组与破产研究中心主任李曙光调研发现，现在相当一部分企业的偿付能力出了问题，“有的企业不是在偿还本金而是还利息，利息接近甚至超过本金，这对企业来说非常糟糕。这种企业，没有盼头”。

但这些企业却在活不成、死不了的局面中僵持，它们主要是国有企业，依靠政府扶持和银行贷款输血。

意在构建市场优胜劣汰机制、助推经济转型的《企业破产法》，是中国第一部市场经济的破产法，但破产制度却在实践中“失灵”。近年来，全国法院审理的破产案件数量整体上呈下滑趋势。甚至有的企业想破产，却被法院挡在门外。

当前，中央提出加快推进供给侧结构性改革，着力促进去产能、去库存、去杠杆。通过兼并重组、债务重组、破产清算，实现僵尸企业出清。

与诸多涉及人、财的改革类似，僵尸企业的处置问题，依然停留在各方呼吁虽热，但实践起来障碍较多的局面。

重组或“杀”死它

重组或破产清算，是实现僵尸企业出清的两策。

3月12日，国务院国资委主任肖亚庆在回答记者提问时表示，“保护员工利益始终是下一步国企改革的重要方面，多兼并重组、尽可能少破产也是国有企业改革的一个方向。”

相比企业关停、资产清算还债的破产清算方式，兼并重组、债务重组更加稳妥。但找到合适的重组方并非易事。在产能严重过剩的钢铁、煤炭、水泥等行业，亏损面达到80％，有多少有能力又有重组意愿的企业可去接盘？

国企改革专家周放生称，要警惕行政方式的兼并重组，应提倡在破产重整中进行兼并重组，一定要经过破产程序。

他说，1998年的国企改革也曾提出多兼并少破产，“行政方式的兼并重组是变相输血式的兼并重组，比如把僵尸企业以行政方式交给好的企业搞拉郎配，最后好企业也被拖垮。现在不少人不敢提破产，对破产的理解有局限性，认为破产就是关停，没意识到有破产清算、破产重整、和解三种方式，只有破产清算是企业死掉，后两者是实现再生”。

在煤炭行业有多年管理经验的一名知情人士表示，经营不下去的企业，现在不好找重组方。“有些资产没法用了，我拿过来没法经营，要求和我重组得给我让利，不然我还得担债务。”据他所知，不少困难企业、僵尸企业仍在观望，想办法先筹资给职工发工资维持经营，以争取中央、省里给政策和资金扶持。

僵尸企业越“耗”局面愈加困难。这名知情人士称，僵尸企业经营困难不能盈利，“近年来一些国企追求形式上的做大，累积了不少问题。有些企业将优质资产拿出上市或者经营投资，但企业的原有债务还在账上趴着，谁来处理？国有企业、当地政府和国资委，谁也不当家，谁也不想管，换一任政府还是撂着，但国家的资产已经大量消耗了”。

虽然法学界和业内一些人士认为，僵尸企业就应死掉，退出市场，但涉及人员的分流安置、企业债务处理、资产处理，即“人往哪里去”和“钱从哪里来”两大重要问题，对其处置慎之又慎。

在今年全国“两会”上，中国平煤神马集团董事长梁铁山建议，对本轮去产能关闭退出的国有煤矿，比照原国有煤矿政策性关闭破产，对银行债务视为呆坏账予以核销，或者实行“债转股”制度。他在建议中称，从河南看，化解煤炭过剩产能将使一批国有煤矿关闭退出，涉及资产362亿元，负债307亿元，其中金融机构贷款138亿元，资产负债率85％。“鉴于煤矿生产的特殊性，大部分资产投入到了井下巷道，一旦关闭退出，巷道将报废且基本无法回收，这些资产及债务很难通过市场化手段处置。同时，由于现行《企业破产法》有些规定较为原则，缺乏完善的国有资产处置机制。如果关闭退出的国有煤矿走破产清算途径，在破产流程中仍有不少问题不能全面解决。比如，一些企业债务关系复杂，申请破产立案后处置周期过长，将影响国有煤矿的有序退出。”　上世纪90年代中期，国企改革时国企破产遇到的障碍就是“人往哪里去”和“钱从哪里来”。钱的问题主要涉及职工安置费和企业破产后负债问题如何解决。最后想到的办法就是依靠土地，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置。资金还是不够，由企业、社会和政府“三家抬”各出一部分。银行因企业破产受到的贷款本金、利息损失，经国家有关银行总行批准后，分别在国家核定银行提取的呆账准备金和坏账准备金控制比例内冲销。因此，1994年国务院下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，这就是当年的政策性破产。

但这次李曙光并不建议采用政策性破产。他认为，现在有些地方政府的债务负担已经比较重，企业也不似当年有那么多的土地资源，核销银行债务不符合商业银行市场化改革的方向。

李曙光对《财经》记者称，经济金融环境和市场经济的发展，“已不再具有适用政策性破产的条件，不能再用老的办法，只能用市场化的手段，这就看能不能真正让破产法发挥作用”。

国企破产之难

现行的破产制度，依据2007年6月开始实施的《企业破产法》（此前依据的是1986年版的《企业破产法》）。这部破产法宣称规范企业破产程序，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，因此被称是为“市场经济量身定做”。

但新的企业破产法施行后，立法参与者李曙光的预期并未实现。相反，一个突出的表现是破产案件不升反降，从2007年全国法院审结破产案件4200件逐年下降到2013年全年审结数量1998件，2014年略有回升也才2059件，而在此前，破产案件一度曾达到近万件。

企业退出市场的方式有两类，即行政注销、吊销和司法型的破产。注销、吊销的方式简单高效，无需经过债权申报、破产宣告等程序，但可能会损害债权人的利益，有失公平。

多年来，李曙光在跟踪工商总局公布的每年吊销、注销企业的数据。近年来每年约70万家的企业通过吊销和注销的行政方式退出市场。但实践中走司法程序的约2000家左右，适用司法程序的比例太低，“就按10％的比例走破产程序，已经是保守估计”。“研究世界各国的数据，市场经济越完善的国家，破产率越高，比如美国、德国、英国，在欧洲破产率低的恰是债务最重的希腊。”

李曙光分析，破产制度未有效实施，有多方面的原因。一是市场主体不够成熟、产权不清，国企有央企和地方之分，还有国有企业和多种经济成分的结合，产权关系复杂，破产就涉及谁来决定、申请并承担风险的问题。在实践中，政府充当了国企破产决策者、协调者等多种角色，而政府并不想企业破产，“破产到了法院，政府会认为所有问题都暴露了，对地方政绩是比较大的打击”。同时，职工安置的问题，银行将该地列入高风险地区带来的贷款信用压力等，政府会出于政绩和维稳需要干预企业破产。

其次是法院不愿受理破产案件，尤其是国企的破产案件，法院协调国资、银行、工商等各方的能力较弱。破产案件的专业性且耗时耗力，法院内部的绩效考核机制也不利于破产案件办理的法官。第三是专业人员的匮乏。另外还有破产法体系缺失个人破产和金融机构破产的制度等因素。

因此，国企想申请破产，“大多数是在发酵期就被摁住，有的是起诉到法院，法院看比较复杂也会请示政府”。

今年全国“两会”期间，有央企董事长提到，下属的一家企业重组失败后向法院申请破产，但地方法院不愿受理。

曾做过破产法官的人士称，破产案件受理难确实和法院审判力量不足、专业化人员缺乏有关。

专门从事破产的法官不多，破产案件的工作量和复杂度超出一般案件很多，法院的考核机制影响到破产法官的积极性和法院审理的进度。而破产案件的一个特殊性是法院如裁定受理破产申请，须从有关部门和人员组成的清算组、律师事务所等指定破产管理人，“普通律师不做这些，也没有能力做”。

理应破产但不能破产的企业，靠政府支持和银行贷款维持，成为显性或隐形的“僵尸企业”。在李曙光看来，这类企业属于带病运行，甚至有的达到了癌症中晚期，它们充斥在市场上，造成信用垃圾累积、竞争信号严重错乱。

“面临僵尸企业出清，有行政和市场两种方式，国内多数地方政府采用的是行政方式而不是市场方式”，比如给项目、政策等进行救助，还是以行政方式为主。“实践证明，以行政方式救助僵尸企业，越输血问题越严重，否则企业不会久拖到现在，难以解决。”周放生说。

周放生将中核华原钛白股份有限公司（下称中核钛白）重整得以绝境求生的经历拍成了纪录片。这家公司原是军转民企业，2007年上市，但因管理不善等因素陷入困境，导致企业停产并发生职工群体性上访事件。2010年，中核钛白股票被实行退市风险警示特别处理，面临退市、破产、职工下岗的风险。

“刚开始也是用各种输血的方式救，但后来意识到这样下去是无底洞，必须走市场化的方式，市场化最主要的方式就是破产制度。”中核钛白适用破产重整后，虽然前两次重组失败但最终重组成功，企业改制、员工获得10万元的补偿金，继续在原公司上班。

退出须由市场说了算

周放生称，治理僵尸企业，政策和办法有，但当前改革的动力不足。“大家都不想担责任，就希望政府出钱解决。”

他认为国企改革、治理僵尸企业有两个方向。还能继续经营的企业，通过混合所有制改革、产权制度改革、分红权改革、员工持股改革，增强企业在市场的生存和竞争能力。维持不下去、严重资不抵债的企业，适用破产制度，在此之下，企业没有价值的进行破产清算，还有价值的进行破产重整。同时，他建议，企业破产重整仅做债务重组，不进行资本重组，也不能解决问题。比如，此前改革尝试过的政策性破产和“债转股”，都没做资本重组，只治标不治本。

考虑到处置僵尸企业的难度，李曙光建议短期的措施还应坚持以市场化手段为主、以行政化手段为辅。根据企业的不同情况分别处置，对那些连年亏损、不能清偿到期债务的僵尸企业，按照破产法进行破产清算；对一些政府不得不救助的企业，应在符合破产法的基础上给予融资支持、税收优惠等政策。

此前，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。

完善企业破产制度应是当前和下阶段思考的问题。李曙光说，也有一些官员问他是不是当前的破产法有问题，“我说有这个因素，但不是最主要因素”。

他认为破产法的缺陷是市场发展不完善本身的缺陷。当前破产法设计的游戏规则还是能“玩起来”的，但需要劳动力、资本等市场要素比较成熟，“一些债权人不像债权人，债务人不像债务人，都不真正自负其责，窟窿越来越大，做出自断其臂的行为”。

另外，也需要提高对破产的接受度。比如说，“有重组方进去，有钱，有经营能力，但他遭遇的是职工上访闹事等问题，他处理不了。”

当然从更为长远的角度考虑，应进一步完善破产法。他建议设立相对独立并超越地方利益的破产管理局，以改变地方政府的干预，并推动破产案件的审理。建立个人破产制度，完善金融机构破产程序等。

管理人制度也引起重视。管理人的定位不够清晰，且报酬由法院确定。报酬普遍较低，一些企业严重资不抵债，无法支付正常的管理人报酬，导致本来就不足的专业人才更缺乏主动性。

因处置僵尸企业是去产能的重要一环，有关部门都在高度关注。最高法院审判委员会专职委员杜万华，近日公开著文谈及下一步法院开展破产案件审理和处置僵尸企业的重点。

杜万华称，专门审判庭是企业清算和破产审判工作专业化、常态化的重要保障，中央高度重视法院企业清算与破产审判庭建设工作，最高法院正在制定有关方案。审理破产案件的法院要克服对破产案的“畏难情绪”，切实避免在受理破产案上“踢皮球”。同时加强破产管理人队伍指导和管理。他建议财政部门拨出资金建立破产费用专项资金，解决“僵尸企业”停工停产多年，无力支付破产费用而无法进入破产程序的问题。

杜万华还特意提到，对于有挽救希望的企业进行重整时，要严格按照法律规定的程序进行；对于没有挽救希望，不需要进入重整的企业，要通过破产清算程序，尽快结案。“僵尸企业”重整一般应包括债务重组和营业整合两方面。“如果重整计划草案只规定债务重组的有关内容，而不涉及营业整合和资产重组，法院在批准这类重整计划时应当谨慎。因为这类重整计划草案可能并未解决导致企业破产的深层次矛盾，企业经营前景和市场空间并不明朗，重整的目的和作用可能只是削减债务。”