继提高购房门槛的“3·25”行政性新政推出后，深圳市“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房体系，亦紧锣密鼓地开始构建。

按照深圳市政府设想，放开商品房、用保障房保障人才和基层，是这一双轨制体系的核心。作为依托，“十三五”期间深圳在由市场供应35万套商品房的同时，还将由政府指导建设40万套、供应35万套保障房。

这一庞大的规划将以何种方式落地，是否能避免此前两次五年规划均遭遇的“规划最高翻番，落地至少减半”的怪圈，会否再次助推商品房市场价格上涨，以及能否建立起合理有效的分配机制，均需经受重重考验。

问题解决的核心，均与深圳多年来独特的土地使用及供应现状有关。与周边的广州市相比，深圳从2009年起便不得不开始依赖更新存量土地的用途获得发展空间。2016年初起，深圳更开始推进“十大专项行动”，以期通过大规模消除“违章建筑”，解决土地历史遗留问题。

深圳新增土地即将走到断供的拐点。依赖存量整顿的模式是否能够维持深圳竞争力、消除房价高位运行负面效应，成为挑战重心。深圳大量的“违章建筑”是一个历史既成事实。深圳市能否找到新的与原住民、村集体等相关方的土地利益的合理分享方式，在增加新供应土地的同时，如何防止商品房价继续上涨，皆成为深圳楼市探索中观察和检验的紧要问题。

安居之难

安居日益困难之下，人才及产业的“挤出效应”在深圳正变得越加明显。

深圳是中国人均收入最高的城市之一。即便如此，按照近日易居房地产研究院的相关报告显示，深圳普通家庭实现安居目标，也需要23.2年，全国居首。

租赁市场随之水涨船高。在深圳白领就业者聚居的福田、南山等区域，一房一厅的月租均价已近5000元；甚至在盐田这一至今未通地铁的区域，房租亦在今年初普涨近25％。

随着各项成本走高，深圳原有的产业结构也在面临多重挤压。日前召开的“深圳供给侧结构性改革”研讨会上，创新发展研究院理事长张思平指出，在供给侧结构性改革中，深圳要更加关注加工制造。

2015年，深圳二三产业结构由2010年的46.2∶53.7调整为41.2∶58.8。原本被视作产业结构优化的第三产业比重上升。但在高房价映衬下，对这一数据却产生了不同解读。

“制造业是深圳经济快速增长中的一个核心动力。随着现代服务业的加快发展，深圳的制造业也经历了从劳动密集型向高技术产业的转型升级，但其比重依然很大。若下降过快，深圳发展将出现问题。”一位参会者对《财经》记者表示。

他认为，深圳以高新技术产业为主的第二产业在当下有资源集聚能力，在未来有升级机会，是深圳应该守住的比较优势。“超级地租”一旦形成，二三产业对于资源要素的争夺加剧，这一基础将受到冲击。

在深圳现有四大支柱产业当中，除金融业之外，电子信息、物流和文创产业，对房价上涨所带来的营商成本抬升都不具备很高的承受能力。

企业产业扛不住的苗头已现。深圳龙岗区的最新数据显示：部分企业受土地资源紧张、用工成本上升等因素影响，不断将生产基地迁至周边城市。截至2015年三季度末，该区搬迁、转行、停产和清算的工业企业共66家，新增迁入企业仅15家。

“高房价已将部分劳动密集型企业挤压到周边城市，更受关注的是，部分高科技企业也在搬迁生产基地和研发部门。”深圳市发改委一位官员日前称。

此前在接受《财经》记者专访时，深圳市市长许勤曾表示，深圳希望在未来一段时间内再培育出一系列像华为、腾讯一样的知名企业。

但在近日的一场小型研讨会上，有学者指出，“估计十年内深圳不会产生第二个华为，因为高房价使创业者逐渐在失去生存空间。”

2015年，深圳GDP仍保持近9％的增速，金融及地产开始成为主要增长动力。以罗湖区为例，金融和地产拉动全区GDP增长5.2个百分点，对经济增长贡献率达到65.2％，创下2010年以来的新高。与之相比，工业增加值却出现了六年来的首次负增长。

“深圳的房价暴涨，更像是被资本追逐套利的结果。深圳要避免刚收获转型成果的时候就被虚拟经济所误。”上述参会者称。

作为应对，3月25日，深圳市政府办公厅公布了《关于完善住房保障体系促进房地产市场平稳健康发展的意见》，更加强调供给侧管理，多渠道增加住房供应和大力加强住房保障。

按照深圳近期发布的“十三五”住房保障规划(征求意见稿)，人才住房将是未来五年深圳住房保障政策的重点，深圳计划新增安排筹集建设保障性住房40万套，供应保障性住房35万套。

4月9日，深圳又出台了《关于促进人才优先发展的若干措施》，明确提出未来五年市区两级筹集提供不少于1万套、相对舒适的人才公寓房，给海外人才、在站博士后和短期来深工作的高层次人才租住，包含免租、拿安居补贴甚至获赠等多种方式。

这一措施也提高了其他高层次人才租房补贴标准，并取消中初级人才申请轮候公共租赁住房缴纳社会保险的年限限制。

觅地新策

“十三五”期间深圳建设保障性住房40万套的规划，超出了业界预期，比“十二五”期间规划的24万套也将近翻了一倍，政府积极性可见一斑。

经济结构升级带来的税收红利，是深圳的底气。2015年，深圳公共财政收入实现7238.8亿元，地方一般公共预算收入2727.1亿元，分别增长30.4％和30.9％。此外，深圳去年还一次性盘活了1245.3亿元的财政存量资金。

上述存量资金的主要用途之一，是保障性住房回购。按今年深圳财政预算安排，在2373亿元的支出规模中，住房保障被列入重点领域，总额为134.4亿元，相比去年的43.7亿元，增长超两倍。

但凭借财力，仅是深圳实现未来保障房年均供应规划的充分条件。深圳市是否能摆脱“规划最高翻番，落地至少减半”的怪圈，则要依赖更多因素。

“十一五”期间，深圳曾规划建设14万套保障房，最终仅建成2万套；受此影响，比之近乎翻番的“十二五”规划，从一开始就被普遍认为是不可能完成的任务。

为提高完成率，“十二五”时期的深圳采取了一系列措施，力争到“十二五”期末，确保开工率达到100％。“到那时，政府已经积累了充足的经验，可以少走很多弯路，效率也会大幅度提高。”此一规划伊始，现任深圳市房地产研究中心主任的王锋就对《财经》记者透露。

《财经》记者获悉，“十二五”建成保障性住房24万套的规划，实际完成了10.2万套。因此，在“十三五”的35万套供应目标中，将包含上一个周期的13万套续建项目。

土地供应不足，是深圳近十年来保障房落地一直存在“雷声大雨点小”现象的主要原因。与全国人均土地面积7259平方米相比，深圳人均土地面积185平方米，仅是全国人均的2.5％。

深圳市房地产研究中心的数据预测显示，未来5年，深圳每年实际仅有0.33平方公里的新增住宅用地供应。新增住宅用地90％以上或将提供给保障性住房。此外，深圳近日亦获得支持，计划填海55平方公里，相当于福田区70％的面积。

“保障房供地放在了绝对优先的位置，在保障房供地未完成之前，商品房供地不会急于推出。”深圳市规划国土委有关人士近日表示。

新增用地的供应倾斜，是深圳为保障房“保驾护航”的途径之一。此外，接受《财经》记者采访的多位人士表示，深圳实现“十三五”保障房供应规划并非完全不可能，其还有盘活存量土地的渠道，包括清退闲置土地、利用产业园区土地等。

“今年深圳将新开工和筹集保障性住房6万套以上，竣工5万套，供应4万套。如果旧改跟不上，根本不可能建出6万套。政府要从供给侧方面下大决心解决土地缺口，确保更多建筑面积输入。”综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为。

所谓旧改，深圳更为规范的说法为“城市更新”。2014年时，通过这一方式获得的存量建设用地，在深圳的年度土地供应中占比69％，2015年这一比例提高到73％。

这一方式的特点在于，政府不再是征地的主体，而是引用企业与改造主体直接对话。但正因如此，平均一个项目总的建设周期要高达七八年之久。

在房价看涨趋势下，因拆迁矛盾加剧导致周期长，不确定性也急剧上升。且因成本高昂，大量项目入市前就背负了不菲的成本。

多重掣肘之下，深圳从2016年初开始的“十大专项行动”，被普遍认为是政府加速存量土地供应决心的标志。按照行动规划，到2020年时，深圳将争取盘活释放建设用地不少于50平方公里，减少不少于2亿平方米的“违建”面积，基本完成地籍调查和土地登记工作。

面对深圳城市化过程中所遗留的一系列土地问题，深圳希望通过一系列政策推进土地二次开发进行彻底解决。严控新增“违建”的同时，通过分类处置、确权、拆除、没收、更新、整备等方式处置存量，到2020年将存量减少50％。

为实现这一目标，深圳市正制定《深圳市城市更新条例》，着力解决拆赔比例缺乏引导等问题，旨在强化制度保障、审批机制和流程优化等方面。但这一强力推进能否完成，备受争议。

“小产权房”再权衡

上述一系列积极“入市”措施的核心作用点，是多年来安居了深圳市数百万“夹心层”及外地来深低收入者的“小产权房”。

2008年时，深圳建筑普查显示，城中村等“违章建筑面积”总共2.93亿平方米，其中属于市政府市政规划以外的小产权住宅就达1.06亿平方米，几乎可以住下当时两座深圳城的居民。

“低租房”客观上承担了深圳的保障房角色，被多方认为具备了合理性。而深圳市亦曾因此获益，减弱了其兴建保障房的巨大压力。不少相关人士认为，这其实也是深圳市以往保障房建设规划落地效果欠佳的原因。

2016年初情况开始发生变化。“我市违法建筑约有4.28亿平方米，量大面广，几乎占到了全市建筑面积的半壁江山，既严重侵占了城市空间，又对城市公共安全造成了极大影响，成为制约城市发展的最大‘毒瘤’。”前述行动伊始，深圳当地一家权威媒体称。

对于这一现象，深圳一位研究城中村问题的学者对《财经》记者表示：这可能意味着深圳市正在改变态度，在城市空间使用效率已达临界点情况下，不得不动有其合理性的一面。但在这一过程中，能否合理腾出土地的核心，仍然在于采取何种方式对待小产权房，如何有序重建各方利益格局。

深圳官方多年来并不认同“小产权房”的说法。认为所谓“小产权房”其实是“违法建筑”，因深圳域内已无集体土地，而通常所指的“小产权房”是指建在农村集体土地上的商品房。

但在此之前，对于事实上的“建成区”，深圳市在2004年时通过出台文件，承认农民的土地使用权，也不追究违规责任，但是“已建成区”土地权属统一转为国有，并且不再对农地征用做出补偿。

从此开始，深圳市对这些房屋的处理方式，经历了依法没收或征收后用于保障性住房，以及试点通过整体租赁或购买的方式用于保障性住房的两个阶段。对深圳来说，因产业发展需要配套产业公寓，若能将小产权房纳入体系，既集约了土地，也利用了存量住房。

但据《财经》记者调查发现，因“小产权房”的性质始终无法跨越，政府无法像征收一样拥有定价标准，价格始终难以确定。

一旦租金或者收购价格高了，就会被认为变相鼓励其发展；此外，对于小产权房的房主来说，在房屋租金逐年上涨、租赁市场收益颇丰的当下，亦缺乏被收纳为保障房的动力。

在这一系列现实条件之下，深圳希望通过上述专项行动，将未完善征转地手续的空地纳入合法利用通道，避免产生新的违法建筑，而具体手段可以灵活多样，比如“农地”入市、土地整备等，且强调了“这项工作要积极探索，完善与社区的利益共享机制”。

在此之前，深圳曾鼓励原村镇组织通过规划审批等合法程序进行旧村改造，并获得完整产权的方式，被认为是一种更彻底的解决方式，其补交土地出让金后，既保证了农民的财产权益，又实现了政府土地收益的获得，从而平顺完成了产权转换。

作为降房价、保居住的治本之策，不少学者都曾呼吁深圳可尝试借助特区地位放开小产权房。但由于小产权房的全国性法律模糊问题，深圳市近年来一直并未有大的作为。

在这一局面下，对深圳近年来的一系列直接消除违建的尝试，学界其实不乏商榷之声，认为政府不一定要亲自动手。深圳应继续研究这一资源怎么用，而不是如何拆。

中国城市发展研究院副院长袁崇法提出，深圳承认“小产权房”提供保障服务的客观事实，并尝试将其纳入保障房体制，是理所应当的。“小产权房作为保障房，一点问题都没有，又何必大动干戈兴建政策性保障房。”

2016年深圳“两会”之际，深圳市亦有政协委员在其提案中建议：深圳应大力推进住房租赁保障货币化，取消实物建设，鼓励保障对象到市场租赁住房，并提供租金补贴；参照个人出租，对企业及投资机构持有出租产生的营业税、房产税等减按5％综合税率进行合并征收；争取REITS（房地产信托投资基金）试点和扩容；鼓励地方以土地作为资产，采取BOT、PPP等方式与企业共同发展租赁住房项目，开展城中村合作改造租赁公寓试点。

不同的政策应对，带来不同的利益分享机制以及产权形态。深圳此轮保障房供应来源之大考，或刚刚开始。