“软预算约束”是中国经济根本问题之一

2016-05-18 18:34:47

目前中国经济形势复杂:一方面经济增长似有趋稳之势,另一方面过剩产能很难消减、杠杆率继续提升,债务占GDP总量的比例不断提高。

“中国经济最大的问题之一是软预算约束问题”,经济学家许成钢日前在接受《财经》记者专访时说,“正是由于软预算约束,才会出现在产能过剩的情况下,国企继续扩张、政府继续刺激的怪现象。结果债务越来越高,使得整个经济愈加不稳定。”

许成钢现任香港大学“钟瀚德基金”经济学讲座教授。他曾在哈佛大学攻读博士学位,导师之一就是“软预算约束”概念的提出者、世界著名经济学家科尔奈先生。

“软预算约束”在上世纪80年代备受中国经济学家们的重视,但是新世纪以来伴随着人们对“中国模式”的欢呼,逐渐被忘却。

在许成钢看来,虽然很少被提起,但是中国的“软预算约束”问题不但没有得到解决,反而以新的形式变得更严重了。不论是国企还是各级政府,都存在软预算约束问题。

过剩产能、高杠杆率的背后都是“软预算约束”机制,因此许成钢对许多去产能、去杠杆政策的效果并不乐观,因为“短期政策解决不了机制问题”。

许成钢说:“市场经济的一个基本的机制,就是硬预算约束。只有全面建立硬预算约束之日,才是中国市场经济体制建立之时,中国经济才能走上可持续的良性发展之路。以此衡量,中国改革还有很长的路要走。”

产能过剩背后的机制是什么?

《财经》:去产能是目前中国经济的重要任务。中国的产能过剩之大非常罕见,这和发达市场经济国家的情况不一样,也是过去几十年里中国没有出现过的现象。怎么理解这种现象呢?

许成钢:由于长期受陈旧的政治经济学教育影响,很多人认为,生产过剩是资本主义世界才有的现象,所以对中国今天会出现如此巨大的过剩产能感到难以理解。只有弄清楚产能过剩背后的机制,才能理解产能过剩的原因。

市场经济的一个基本现象,就是周期性地出现生产过剩。这是因为市场经济经常出现垄断竞争,不断有新企业进入,企业不断创新,在垄断性竞争和熊彼得的创造性破坏机制共同作用下,垄断企业大量生产的老旧的东西积累下来,就形成过剩产能。但是由于市场经济是以私有经济为基础的,企业是硬预算约束,在周期性下行时,资不抵债的企业会破产,过剩产能被淘汰,从而调整到新的平衡状态。

《财经》:显然,中国与这些以私有经济为基础的国家的情况不同。

许成钢:是的。中国绝大部分垄断性竞争企业是国有企业,普遍缺乏创新能力。可是在中国独特的“分权式威权制”下,地方政府之间以及国企之间竞争非常激烈。而政府按照市场份额来考核国企。中国融入了全球市场(尤其是加入WTO)之后,有了大量的国际竞争,政府仍然按照市场份额考核国企。过去许多年里,央企一直追求“做大”,就是要占有更多的市场份额。

国企为了占有市场份额,大规模扩张。由于是国企,可以用借债的方式去扩张。即使资不抵债,也不怕破产,因为国家会出手帮助。这就是“软预算约束”。既不用担心破产问题,又可以借到钱不断地扩大生产。此外,国企多数核心技术是外来的,“仿制”成本很低廉,因此能够在短时间里形成大规模的生产能力,最终制造出来巨大的过剩产能。

《财经》:在经济学上,什么是“软预算约束”?

许成钢:软预算约束是匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈于1979年提出来的一个重要概念。它最初集中在分析社会主义经济中的国有企业的弊病,即当它们发生长期亏损以致资不抵债时,政府会对其追加投资、增加贷款、减少税收,并提供财政补贴,使其免于破产。由于不会破产,使得国企无法解决各级管理人员的基本的激励机制问题,效率低下。

“软预算约束”概念的提出对于理解所有社会主义国家,包括苏联东欧和中国的经济问题,是个重大突破。上世纪80年代前期,“软预算约束”的概念和分析视角引进中国,热衷于改革的经济学家广泛使用这个概念分析中国经济问题。在很大程度上可以说,90年代的国企改革政策是有意识地围绕着如何解决“软预算约束”进行的。与全世界转轨经济和发展经济国家的改革相似,90年代中国的国企改革,建设现代企业制度,其核心问题就是试图解决软预算约束问题。中国改革的成功部分,正是因为中国曾经部分地缓解了这个问题。

《财经》:但是进入21世纪以来,“软预算约束”很少被提起,这似乎是因为国有企业的困境得到了缓解。

许成钢:上世纪末,国有企业改革朝着两个相反方向发展,一个是“抓大”,一个是“放小”。所谓“放小”,就是大量国有中小企业民营化,由此大批企业实现了“硬预算约束”。与90年代以来快速发展的民营企业一起,创造了大量财富。占据上游垄断地位的大型国有企业可以从中大量汲取利润(尤其是银行,几乎是“坐地收钱”),因此走出了困境。

所谓“抓大”,就是以政府支持的方式把国有大型企业“做大”。这部分企业的软预算约束没有解决,而是被束之高阁,不再提起。

《财经》:因为软预算约束,国企盲目投资,大肆扩张。2008年以来,许多国有企业还以“做大做强”的名义“走出去”,在海外大量投资,结果90%以上亏损。

许成钢:中国产生过剩产能的机制是“软预算约束”。产能过剩能不能得到解决,核心在于能不能纠正软预算约束。如果机制不改变,任何解决方案都是“治标不治本”。

因此,去产能的办法就是硬化预算约束。而硬化预算约束的途径之一是民营化国企。民营化国企的改革还是彻底改变高管机制的前提。企业高级管理层不应该由行政任命,而必须通过市场选择。民营化之后,他们才会完全取决于其负责的企业的业绩,他们才会对企业的资产负最终责任。当企业资不抵债,才会破产。而破产企业的高管才会在市场上受到惩罚。

《财经》:有人建议,国企改革完全可以学习新加坡的“淡马锡模式”,建立政府的投资公司来运营国有资产,这种模式在新加坡很成功。

许成钢:新加坡是以私有产权为基础的市场经济,淡马锡是建立在这个背景下的一个金融公司。换句话说,淡马锡是以私有经济为基础的市场经济汪洋里的一条船,它和以私有财产为基础的其他国际金融机构进行竞争。

与新加坡的环境不一样,中国谈不上模仿淡马锡。我记得有一年在新加坡开会,见到李光耀。当时有中国官方人士问李光耀:中国政府正在努力建设一个像淡马锡这样的公司,你们做得这么成功,能不能讲一点经验给我们?我们愿意学习。李光耀说,我只有一句话告诉你们,这句话就是我当年讲给淡马锡的话:你们不要以为你们聪明,市场上比你们聪明的人多了。

《财经》:仔细琢磨,李光耀强调的就是环境。

许成钢:市场环境是非常重要的,所谓“软预算约束”指的是基本的市场环境遭到破坏。在一个“软预算约束”的环境里,建立一个貌似淡马锡的国有主权金融公司,这个公司就会利用政府操纵的方式去影响市场。不仅从软预算约束产生出来的问题仍然流行,而且会扩大到其他领域。

高杠杆率的风险远超过产能过剩

《财经》“去杠杆”也是中国经济的重要任务。奇怪的是,最近一段时间,一些地方政府不断地加杠杆,降低买房首付等刺激房地产的做法就是典型。这和中央政府“去杠杆”的要求背道而驰。为什么会出现这种现象?

许成钢:问题在于地方政府收入,在于怎么解决地方政府的财政问题、融资问题。地方政府原本欠的大量债务怎么还?此外,为了保持地方经济稳定,地方政府要保持一定的经济增长,可是内需乏力,怎么办?唯一的办法,就是继续欠债,加杠杆。所以这些现象在现有制度下是被迫的。

根据麦肯锡去年报告2015年中的280%数据推算,现在中国的总债务大约是GDP的300%,已经进入世界最高行列,比中国再高的国家不多了。更值得忧虑的是,中国债务涨得非常快,从总债务占GDP的76%,达到现在的大约300%,只用了六七年,而且现在杠杆率的涨势难以抑制。需要指出的是,高杠杆率对经济的风险远超过产能过剩。

《财经》:尽管中国债务比例高、增速快,可是一些人士仍然很乐观,认为像日本债务达到GDP的400%,也没有发生问题,中国大可不必过虑。

许成钢:中国债务性质和日本不同。日本债务达到GDP400%,却不会直接触发金融危机,因为日本债务和美国一样,绝大多数是在市场上买卖的长期债券。虽然欠下很多债务,等于把子孙后代的钱花了,主要问题是将来谁还。长期债务通常不会立即触发危机,而中国大部分债务是用资产、尤其是以土地、房地产抵押的银行债,危险特别大。

《财经》:既然是实物资产做抵押,应该是风险更小才对啊。就像投资房地产的人们所说的那样,再贬值,我手里还有房子呢。

许成钢:只要经济出现问题,经济下行,抵押资产的价格就会下跌。当资产价值大幅缩水,当任何一个项目或企业的抵押资产的价值低于其银行贷款的价值时,债务就变成坏债。银行为了自身安全,或者提前要求借款者提供新的资产,或者强迫借贷者破产。

在以私有产权为基础的市场经济国家里,这些债务都由个人或企业承担。破产是预防这类问题的主要手段之一。中国的问题在于,借钱的大头是地方政府。中国绝大多数三四线城市的地方政府,大量以土地为抵押,向银行借贷。地方政府借钱的时候,从来也没有想过土地抵押会出问题,从来不需要担心自己破产的问题。因为它们期待上级政府会来挽救它们。这就是“软预算约束”。

《财经》:看来,软预算约束不仅存在于国企,同样存在于各级政府。现在个别地方政府每年投资额占当地GDP的100%还要多,已经不是“三驾马车”,而是“一驾马车”在狂奔了。投资的钱哪里来?

许成钢:在软预算约束条件下,各级政府为了保经济增长,不断采取用举债支持的刺激政策,导致债台高筑。

2008年中国应对经济危机的办法,就是用刺激的方式来保增长率。当时不但完成了“保八”的任务,还被吹捧为 “中国模式”。现在教训已经摆在那里了。中国政府一直强调的“三期叠加”,其中“前期刺激政策消化期”,恐怕主要是2008年的“4万亿”。前期还没有消化,现在又有新刺激,将导致杠杆率越来越高,加剧系统性金融风险。

《财经》:现在社会上热议“债转股”,让银行成为股东,以此来降低杠杆率。这种方式是不是可行?

许成钢:银行可以持有一些股份,作为投资的一部分,但是有限度。如果大规模实行债转股,银行现金流就会出现问题。再者,所谓“债转股”大多是一些很差的债,等于把坏资产都转给银行,把烂肉从这个锅舀到那个锅去了。在中国特定的环境下,这种债转股其实是软预算约束的新表现。所以,不可能依靠大规模的债转股解决问题。

作为应急的权宜之计,一个可行的办法是政府发债。现在内需为什么起不来?因为政府拿走太多了,普通家庭收入总数在GDP中的比例太低。要提高内需,政府必须大幅度减税。可是大幅度减税以后,政府财政支出怎么办?如果印票子,必然通货膨胀。减税的同时如何避免通胀?这是一个两难选择。怎么办?可以像美国和其他发达国家那样,在国内市场、国际市场上发行政府债券,暂缓矛盾。

《财经》:发债券不是同样在推高杠杆率吗?

许成钢:目前的形势下,杠杆率很难降下去。发债券至少能帮助提高内需,由此推动经济增长。发债券就是改变举债手段,把原来的以抵押资产为基础的短期银行贷款换成长期债券。

在国内市场发债,必须立法,以限制政府强迫中国公民购买政府债券,否则我们可以猜到各级政府会做什么。本来,在法治国家不需要单独立法,因为这些国家关于政府权力的界限是清楚的,但是在中国这是一个现实危险。在国际市场没有这个问题,因为一个国家政府不可能强迫别人购买自己的债券。

在这个意义上,可以看到法治对政府有好处,看到法治是经济发展的基础。有法治,当政府需要借钱的时候,就可以在市场上发债券,自己帮助自己;没有法治,政府的发债手段很弱,投资者不愿买害怕没有信用政府的债券。

《财经》:发行债券,需要政府有信用。人们买不买,取决于政府是不是说话算话。当政府信用低下的时候,债券市场就很小。

许成钢:怎么保障政府说话算话,怎么保障政府债券在市场上有信誉?仅仅为此,就需要一系列基本的建立法治的制度改革。

近年来,中央政府开始允许部分地方政府发债,希望用发债券的方式可以把现在的问题推迟到将来,但是并没有制度保证地方政府最终会对自己发的债负责。所以,最终还是必须要通过改革,解决各级政府的软预算约束问题。

短期政策解决不了机制问题

《财经》:尽管去产能很难,去杠杆也不容易,但是今年一季度经济形势向好,似乎颇出人们意外。

许成钢:对我来说,经济形势有所向好并不意外。如果现在经济就一个方向地往下滑,反而出乎我的意料。这是因为,现在中央政府手里还有相当的工具和储备,在一定时期里还有能力通过各种形式的刺激政策来维持经济增长率。假如不刺激,经济就会一路下滑,产能过剩问题会更加凸显;一旦刺激,经济就会回暖。但是刺激的效果会越来越差,杠杆率会越来越高,债台越筑越高。这是在继续过去几年中国经济已经出现的问题。

《财经》:有些人认为,只要能够保持一定的增长速度,以欠债的方式刺激也没有什么大不了的。因为在他们看来,政府手里有很多资产,土地、桥梁、铁路、矿藏等等。资产总值超过总债务,大不了变卖资产来还债。

许成钢:但问题是,资产价值是随经济整体状况变化的,脱离市场整体的动态谈资产价值可以严重误导。

随着经济下行,资产价值会大幅下降。当大规模的欠债需要用卖资产来抵债时,资产价值会进一步大幅下降,严重缩水。任何机构当手中的资产在市场上卖不出价时,如果没有其他来源的资金抵债,就要破产。前车不远,2008年的世界金融危机就是由雷曼兄弟(当时世界最大的金融机构之一)破产引发的。

《财经》:十八届三中全会通过的改革决定,表明社会似乎达成了共识,就是过去那种通过刺激拉动经济增长的方式不可持续。问题是,面对经济增长速度不断下降,有些人好像坐不住了。他们认为,中国经济只有走刺激一条路。

许成钢:这是最值得警惕的。根本上说,人们对中国经济问题的症结的认识不很清楚。比如,在“十三五”规划里,根本没有涉及到软预算约束问题,没有涉及到各级政府、国企以及改革的激励机制问题。现在针对产能过剩制定的某些政策,也是“头痛医头、脚痛医脚”,没有触及产生过剩的机制问题。短期政策解决不了机制问题,这是关键所在。

《财经》:软预算约束问题原本在国内受到很大的重视,可惜自从上世纪末国企改革“放小”见了成效以后,软预算约束问题就再不提了。

许成钢: “放小”为什么见了成效?因为企业民营化后,硬化了预算约束。所以,真正给中国经济注入了巨大生机和活力的,是民营企业。是民营企业作为整体的大发展,造成多少亿人在创造巨大财富,使得中国经济过去能够一次次地走出困境。但是在“国进民退”的趋势下,在软预算约束复活的趋势下,中国改革的优点被压抑,旧体制的缺点却以新形式扩大。

《财经》:在您看来,中国经济最大的问题就是软预算约束?

许成钢:对,软预算约束是一个非常巨大的基本问题,它是一系列基本问题的根子。由于存在软预算约束问题,效率低下,就会债台高筑,由此导致整个财政金融不稳定。当有外来波动或冲击时,就容易出现系统性危机。当然,具体什么时间以什么具体形式出现危机,是随机性的。越不稳定,随机性就越强。因为很小的扰动都可能触发危机。

《财经》:这涉及如何分析中国经济问题,是看短期表现,还是作长期分析?

许成钢:中国经济问题其实是一个长期性的问题。只有长期看,才能够把根本问题看清楚。因为短期是波动的,有许多因素导致波动,有些因素并不非常重要。软预算约束是决定性的因素。正是由于软预算约束,才会出现在产能过剩的情况下,国企继续扩张、政府继续刺激的怪现象。结果债务越来越高,使得整个经济愈加不稳定。靠欠债的方式,经济增长还能维持多久?是一个值得警惕的问题。

市场经济的一个基本的机制,就是硬预算约束。只有全面建立硬预算约束之日,才是中国市场经济体制建立之时,中国经济才能走上可持续的良性发展之路。中国改革还有很长的路要走。问题不仅是时间的长短,最重要的是要走上改革的路,而不是离开这条路。

《财经》记者 马国川发自香港/文
中国经济 预算 根本 问题