《财经》记者 相惠莲 吴珊

为了一纸“跨省生源计划调控方案”，5月中上旬，湖北和江苏等地多座城市的家长表示不满，要求教育部门重新审视这一方案。

根据《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》，湖北和江苏的“生源计划调出总数”分别为4万个和3.8万个，分列全国第一、第二，江苏较去年还增加了2.1万人。家长们担心，跨省生源调出计划增加，意味着本地生源的招生数量会减少， 而这将降低自己孩子的录取机会。

为打消家长顾虑，湖北、江苏两省的教育官员多次释疑。

5月13日，湖北省教育厅厅长刘传铁提出了“四个不低于”的承诺：包括当地7所部属高校在湖北的招生计划总量不低于去年、本科录取率不低于去年、一本录取率绝对不低于去年、全省总录取率绝对不低于去年。

5月14日，江苏省教育厅厅长沈健提出了三个“不减少”，即总体招收、各批次招收、重点高校招收江苏学生的规模都不减少。

教育部随后也发声，“今年高招计划将确保各省高考和本科录取率稳中有升。”

除了江苏和湖北两省，同样作为生源调出省份的辽宁、河北、黑龙江、浙江等地的教育部门也作出承诺，包括对当地的招生数额不低于去年等。

在虽属生源调入地、但考生队伍庞大、一本录取率较低的河南，当地教育部门也不得不表示，在录取过程中继续加大力度争取重点大学，特别是“985”和“211”高校在河南的招生计划。

透过此次高校招生计划引发的风波，可以发现，以省为单位分配招生计划的做法已到了需要重新审视的时候。

中国的高等教育目前仍是一种需要行政措施分配的“公共服务”，而非市场配置。绝大多数高等院校，特别是优质的高等院校是政府举办的公立大学。

围绕高校录取名额的风波，实质是对附着在大学上的“公共资源”的零和博弈。

优质资源不均

各省的考生及其家庭都强烈要求扩大所在省份的招生份额，同时，高等教育资源按省分配表现出了明显的福利刚性。

在跨省生源计划调控方案中，今年湖北和江苏的“生源计划调出总数”分别为4万个和3.8万个，包含本科和专科。

同时，另一份名为《2016年“支援中西部地区招生协作计划”实施方案》文件显示，在本科方面，江苏省将输出1.91万个名额，排名全国首位，比去年增加了4600人左右，专科方面将输出7500人，与去年持平。

跨省生源计划调控方案的制定流程和依据难为公众所知，与支援中西部计划之间的关系也不明朗。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇指出，没有3.8万计划的详细交代，这给了考生、家长很大的想象空间，以为主要是“985”“211”高校和一本院校招生减少。

事实是，调出计划包括专科，且每年都有不少学校没有完成招生计划。

同时，就现有数据来看，官方的表态并非“空头支票”。江苏省教育厅测算，今年普通高校在江苏省招收统考生计划超过32.2万人，比去年增加4000人，其中本科20.4万人，也比去年增加4000人。

今年江苏在生源减少3.25万人的情况下，统考生计划总数和本科计划数均有增加。

此外，跨省生源计划调控方案显示的只是调入和调出的计划，而没有提到省内外高校所增加的招生计划。

黑龙江省教育厅5月15日披露的一份通报显示，支援中西部地区招生协作计划是一项每年专门安排的增量计划。2016年黑龙江承担此类计划2.82万人，其中本科9700人，增加部分国家予以足额追加，不挤占省内计划，不影响黑龙江考生录取。

中国优质高等教育资源分布始终不均。根据2012年中国社科院的一项研究统计，当年的一本实际录取率全国平均仅为8.62％，但北京、上海、天津都超过20％，分别为25.38％、23.49％和20.51％；青海、吉林、海南、宁夏、福建、陕西、新疆、江苏、内蒙古和湖南为10％－20％；浙江、云南、山东、黑龙江、重庆、安徽和江西为8.62％－10％；贵州、河北、湖北、广西、西藏、甘肃、山西、辽宁、广东、河南和四川则低于8.62％。

值得注意的是，广东、河南、四川的常住人口位列全国第一、第三和第四，一本录取率却成为全国倒数前三名。

家长们特别在意的是最优质教育资源，主要是部属高校招生资源的不均。“985”高校集中分布于东部沿海地区以及中部部分省会城市，西部省份仅拥有 6 所。

目前，为解决地区之间教育资源不平衡而设立的专项计划，包括2008年启动的支援中西部地区招生协作计划，以及2012年启动的面向贫困地区定向招生专项计划，此外一些重点高校也被要求将招生名额向农村地区倾斜。

支援中西部计划八年来覆盖的规模逐年增加。2009年至2014年的输出人数分别为6万、12万、15万、17万、18.5万、20万，今年的规模则是21万，总体上向本科不断倾斜。

今年也是支援中西部计划时隔六年再次公布具体的各省调配方案，跨省生源计划则是多年来首次公开，随即引发争议。

面向贫困地区计划最初规模为每年1万名，2013年增至3万名，2014年增至5万名，主要由直属于教育部和“211”高校承担。“着眼于区域性的教育公平这几年是个大方向。但该计划达到5万之后，一些负面效果开始显现，农村定向生的适应性等成为问题。”教育部相关人士称。

高校的招生计划分为三类：第一类是省属高校招生计划，由省教育厅编制后上报教育部批准，这部分招生计划占到全国高校计划的70％－80％；第二类是部属高校招生计划，与省属高校相比，这类大学招生自主权相对较大，其招生计划由教育部和国家有关部委下达，学校自主编制；第三类是各省之间按照对等原则制定的招生计划。

本地报考生源数量减少，面向本地的招生名额没有以相同幅度减少，甚至增加，带来的是录取率的提升。然而，这个解释并不能让家长和学生满意。他们的回应是，当地学生的录取率能否向高处看齐，录取率高的地区能否作出更多贡献，本地高校增加的招生名额为什么不能用于招收本地学生？

江苏省的高考一本录取率在10％左右，远低于同样拥有“丰富高等教育资源”的北京和上海，这两地的录取率早已超过20％。中国教育科学研究院副研究员张小萍的一项研究显示，2014年江苏“985”高校录取率为1.33％，列全国第25位，而录取率最高的天津达到5.39％。

零和博弈

对于招生名额的争夺是一场“零和博弈”，一方利益的增加意味着另一方利益的受损，其实质是高等教育资源行政管控带来的分配难题。

即便在属于“公共服务”的义务教育阶段也是如此，优质教育资源的分配产生了社会上的种种扭曲现象，催生出天价学区房等问题。

华中师范大学教育学院教授范先佐认为，支援中西部地区从总体公平上讲是必要的，但这中间涉及各个省的利益博弈。各地的教育部门一方面要执行国家政策，另一方面也要维护本地生源的利益。

北京大学教务部副部长卢晓东曾指出，省属高校的办学经费主要来源于省级财政，其招生计划主要分配在本省是合适的。部属高校的办学经费主要来源于中央财政，所以成为优质教育资源在不同省份之间分配的关键。

部属高校在制定分省招生计划时，一般要考虑历史情况，每年进行微调。重要的是，并不会因为部属高校不是属地管理，就不受属地影响。这些高校在发展中需要土地，同时在干部调配、管理等方面均与地方政府有千丝万缕的联系，因而在制定招生计划时往往向学校所在地区倾斜。

在卢晓东看来，这种做法实际上是将来源于全国税收的中央经费，补贴给了属地生源。

代表优质资源的部属高校也分布不均，造成中西部地区的税收被大幅补贴了北京、上海等地区，也使得中西部学生的跨省流动机会减少。

2008年，教育部下发文件规定，部直属高校和有关部门所属高校要按照“生源质量为主，兼顾地区平衡”的原则编制来源计划，当年的属地招生比例不得高于去年，超过30％的，要逐年逐步调整至30％以内。

根据上述张小萍的研究，在38所部属的“985”高校中，2014年与2012年相比，有26所缩减了属地招生的比例。2014年，突破30％的有浙江大学、中山大学和华南理工大学，且都在四成左右。

浙江大学是浙江唯一的部属高校，广东不缺乏优质高校的资源，但作为人口流入大省，常住人口数量位列全国第一，且开放了异地高考，一本录取率处于全国的倒数三名。早年广东也是输出生源的地区，但今年被列为“生源计划调入省区”，可从江苏、湖北等12省获得1.24万个生源指标。

据广东本地媒体报道，去年广东省领导亲自致函北京大学等百所部属高校，大部分高校增加了在广东投放的计划。今年广东省教育厅仍将采取有力措施，调整优化一本招生院校和专业结构。

不过，“30％属地招生红线”划定之后，也形成了地方性财政投入的挤出效应。

2007年，部属院校获得地方财政拨款占所有财政拨款比重为18.97％，此后三年，这一比例连续回落，从2008年的14.49％降至2010年的11.21％。

兼顾公平与效率

按省分配教育资源是当前教育体制下的必然选择。自1977年高考恢复以来，中国实行的就是以省、自治区和直辖市为单位分配和录取名额的高校招生办法。

21世纪教育研究院院长杨东平认为，目前中国的招生计划调拨机制有其合理性。

“在中国教育资源分布不均衡的现实面前，取消分省定额制度可能会造成更大的不公，导致教育资源最强的沿海等省份将获得大多数录取名额，而云贵川这些内陆省份可能颗粒无收。”杨东平说。

卢晓东则提出，部属高校分省招生计划需要平衡考虑公平和效率。在公平方面可以尝试引入经济中衡量分配的一个重要指标——基尼系数来衡量招生计划的分配指标。“研究发现，属地招生计划多是造成基尼系数较高、招生计划不公平的主要原因。”

他建议，教育部拥有全国高校分省实际录取人数，因而可以计算出不同年份部属高校分省招生计划基尼系数并予以公布，之后督促各高校逐步降低基尼系数，目标是逐步降低到0.4之下。

而出于效率因素的考虑，可以对优异指数较高同时录取比例较低的地区适当增多招生，对优异指数较低且录取比例较高的地区适当减少招生，同时保证基尼系数在0.4之下，这样可以同时改善效率和公平。

卢晓东进一步认为，该方案可以对所有部属高校展开，同时建议在少数高校试点，之后也会对方案有所改进。这样连续稳定实施几年，也许能使得未来几年部属高校分省招生计划分配趋向合理。

同济大学高等教育研究所讲师张端鸿透露，教育行政部门正在研究通过一些措施改变目前的不均衡状况，包括向西部投放更多的优质的高等教育资源；引导部分东部的优质高校通过办分校等形式来加强对西部的支援；在一个区域内部，比如京津冀地区促进资源整合；同时，在新型城镇化的过程中，将城市的结构调整和教育资源的布局调整结合起来考虑。

张端鸿建议，在部属高校属地招生比例受到限制的情况下，发达地区可以加快发展省属高校，为本地生源提供更多优质教育资源。

例如，上海就正在推进市属的上海大学争创世界一流大学。

中央的资源配置相对而言是公平的，一个省份的高等教育资源不足，如果希望享用其他省份的资源，可以采用政府采购的方式，或者通过省与省之间对口支援的方式来解决。

“对口支援的前提也需要省级政府在统筹过程中充分听取本省利益相关者的意见。”张端鸿说。

给民办教育空间

行政部门的种种技术手段可以更精细地分配资源，尽量平衡各方利益，但无法消除行政主导造成的资源配置扭曲和低效。

只要优质的高等教育资源掌握在各级政府手中，就必然面临着分配的难题，最终只能分解成硬性的行政指标。比如行政区划（对应着考生的户籍）、统一考试分数等，而不会从学生的才能和发展潜力、学校自身发展的需要等方面因素来录取。

最终，损失的不仅仅是接受高等教育机会的公平性，还有高等教育整体的劣化。

当前的高等教育与计划经济时代的高等教育已经有很大不同，计划经济时代的高等教育是直接与体制身份相联系，大学毕业生都统一“分配工作”，都是“国家干部”。在这种高考直接影响考生社会身份，从而决定社会阶层流动，甚至政治经济权利分配的体制下，根据各种行政指标分配高考招生指标是必然。

时至今日，高考与体制身份和权利分配的关系大为减弱，虽然学历对个人仍有巨大的影响，但高等教育发展的大趋势已经转变为培养社会经济发展所需的人才和学术发展等方面，而不是一种社会资源的“分配机制”。

因此，高等教育也应逐步从行政束缚中解脱，由市场参与配置教育资源。中南财经政法大学教授乔新生撰文称，教育部门应当扩大高校的招生自主权，同时鼓励更多资本进入高等教育领域，通过兴办民间大学，实现高等教育资源的合理配置。

复旦大学国际关系与公共事务学院副教授熊易寒认为，改革开放以来，教育系统仍然较多地保留了计划模式，包括由国家来确定各类学校的等级（重点、非重点），对学校进行指标化管理，自上而下的资源配置等等。民办学校的出现改变了公办学校的垄断局面，但教育主管部门倾向于将民办学校作为公办教育的补充，而不愿意让其挑战公办教育的优势地位。

“给民办教育更多的办学空间和自由，不仅有利于人才的培养，也有利于公办教育的长远发展。中国教育需要尽可能减少制度性歧视，譬如对农民工子女的教育排斥，对民办教育的过度管制。”熊易寒说。