□刘守英/文

关于中国乡村未来发展道路的争论，现在越来越陷入跟农民关系不大的左右之争中，而且开出的药方也易偏向保守和激进两个极端。可以理解的是，中国农村正面临几千年来未曾经历过的工业化、城市化浪潮冲击，对这一冲击的影响和带来的路径，我们现在还无法完全看清。

但可以肯定，如果无视乡村和农业已经发生、正在发生的这场规律性变迁，仍然以既定思维和认知，以不变应万变，则一定会产生问题。

目前，对乡村问题的认识，往往隐含着两个概念化倾向和既定思维：一是对乡村的认识还停留在过去的“乡土中国”，即：以土地为生、以村为居、差序格局，以及人们一直熟悉的社会和礼治秩序；二是在农村政策上尽管做出了很大调整，但还是基于“以农为本”，即：土地是农民的命根子，农业是农民就业和收入的主要来源，国家的粮食供应靠自给和小农提供。

当下面临的挑战是，经过30多年快速工业化和城市化以后，中国已经由“乡土中国”转型为“城乡中国”。

比如，2015年中国基于常住人口统计的城市化率已达到56.1％，基于户籍人口统计的城市化率是39.9％。通俗地讲，中国现在已经“一半是农村，一半是城市”。

这一转型是每一个关注社会进步的人都梦寐以求的。但是，这一变化对乡村社会和农业所带来的冲击也令人们始料不及，这体现在多种主观倾向上。

一种倾向是，无视这场变迁带来的生产关系（制度）和生产力（技术）的不适应，视现有制度为最优，动不得，一动就要“犯颠覆性错误”。进而在理论上出现一些奇谈怪论。在农村发展思路上采取“堵”的办法，在我看来是贻误发展时机，加剧城乡结构扭曲。

另外一种倾向是，对村庄特性缺乏基本认识，进而促使村外要素向村庄内渗透，主要表现为几个特点：一是政府主导的新农村运动，二是少数精英主导的乡村改造。

第三种倾向是，资本很乐观地进入村庄和农业，它们觉得其他行业现在不好做，而农业比较简单，但是其中一些资本最后落得痛苦结局，另一些则没有达到预期的目标。

因此，本文所要讨论的一个主题是，从历史和现实的维度看，这场由乡下人离开村庄引发变革的事实与走向。

“乡土社会”的特征

对于传统农业的基本特征，历史学家的关注重点是人口急剧增长以后，农业怎样提供足以支持人口增长的作物供给。传统农业社会的一个重要特征是一直承受人口对土地的压力。在这一约束下，传统农业技术对农业生产的作用有限。

在技术没有跨越式进步的情况下，需要着重强调的则是传统农业的制度特征。

一个制度特征是土地私有制和发达的土地市场。

早在战国时期，当时的制度即已承认人民拥有私田，允许自由买卖，中国成为世界上最早出现土地私有制的国家。自秦汉经魏晋南北朝至唐代中叶，土地制度呈现国有和私有并存的格局。自唐代中叶经过宋元至明代中叶，土地制度进入国家限制松弛下的地主所有制发展时期。明代中叶至鸦片战争前的清代前期，地主土地所有制得到充分发展。所以，中国的传统农业之所以能够支撑起人口不断增长的食物供给，实际上第一个原因就是土地制度的先进性和土地市场的发达。

另一个特征是超小规模的家庭农场和租佃经营的农场。

自汉代开始，一家一户的小农经济就作为农业的基本单位在法律上得到确认，并逐步占据主导地位。明清以后，中国农业基本上由30％的无地户和70％的地主构成。同时，土地利润很低，地主所得的报酬只占他投资的2.5％-5％。另外，除去地主拥有的土地，中国土地使用是靠永佃的安排，即很少更换佃户，佃权可以继承买卖，靠多种形式的租约来保护佃户长期的行为。

第三个特征是对土地产权的制度性保护。

中国是世界上最早施行土地登记和依法保护产权的国家。在西周彝器铭文中，就有田地的数字可稽；春秋中叶以后，鲁、楚、郑三国先后进行过田赋和土地调查；唐中叶尤其是宋代以后，地籍逐渐取得与户籍平行的地位；明代中期以后，进行全国统一的土地彻底清丈，鱼鳞图册成为征派赋役和地籍管理的主要依据。

就是说，中国传统的农业生产率的状况，从土地生产率来讲，美国经济学家帕金斯的结论是：“六个世纪间粮食产量的增长至少有一半要归功于耕地面积的扩大，此外则归功于单产的提高。”但是由于人口对于土地的压力，最后使得农业劳动生产率的变化非常缓慢。历史社会学家黄宗智对此给出了一个概念叫“没有发展的增长”，他认为“发展”主要是通过增加单位劳动的资本投入而提高劳动生产率，而长三角等地却无法走向不断增长的“农业资本化”，而是走向更高程度的“过密化”。

中共七届二中全会上，毛泽东宣布由农业国转变为工业国的发展方向。新中国成立后，开启了国家工业化进程，它使整个生产要素的扭曲和压力加大。农业成为提供农业剩余产品和低价农产品的工具，以满足城市低价的食品供应。当时，中国采用“统购统销”制度，以保证农产品的低价供给。

在此期间，满足人们食物需求和提供剩余产品的主要手段，一是大量使用化肥、农药来增加农业的产量，二是提高复种指数来提高土地的利用率。

这样看来，在国家工业化时期，中国靠的是土地生产率来支撑粮食增产。1952年－1978年期间，粮食播种面积基本保持稳定，粮食总产量大约增长了86％，年均增长率2.5％左右。这一时期粮食产量的增长主要得益于粮食单产的提高，总提高幅度约90％，年均增长2.8％。粮食单产的提高，使中国的粮食生产年均增速超过人口增速(1.9％)。

与此同时，农民被排斥在工业化城市化进程之外。在这一时期，农村的就业量在不断地增长，农村劳动力占劳动力总数的比例在1952年是83.5％，到1979年的时候仍然高达72.5％。这直接导致人地比率日趋恶化。

这也使得农业劳动生产率陷入停滞。1952年至1978年间，中国的GDP增长了两倍，人均实际产出增长了82％，劳动生产率提高了58％。但是，在农业部门，1957年－1978年间，劳动生产率每年以0.2％的速度负增长，全要素劳动生产率下降更为严重。

正是由于制度安排上的缺陷、低效率以及农民被排除在工业化进程之外，造成了农业劳动生产率非常低下，农业并没有转型。

同时，国家对农村制度和乡土社会进行了改造，表现在以下几方面：土改和农村秩序重构；农业集体化、人民公社制度与乡村治理行政化；包产到户改革后的乡村治理困境。

转型期十大变化

直到后来从出口导向工业化开始，大量的农村人口往沿海地区流动，才真正启动了中国农业的发展转型。

这里要首先注意到的是农业基础性地位重大变化，比如1978年中国农业产值的份额占27.9％，但是到2014年的时候份额只有9.2％。另外就是就业份额：1978年是70.5％，到2014年的时候降到只有29.5％。

其次是村庄发生重大变化。有几个维度可以观察到这种变化：行政村数量减少，1985年，全国行政村数量为94.1万个，到2014年时已经减少到58.4万个，在不到30年的时间里减少了35.5％；村民小组数量大幅缩减，1997年村民小组有535.8万个，到2013年时减少到497.2万个，16年时间里，村民小组减少了38.6万个；村庄劳动力外流，根据千村调查显示，只有6.5％的村庄没有劳动力向外流动，有占29.3％的村庄外流劳动力在1％－25％，26％－50％的村庄外流劳动力达到40.2％，17.4％的村庄外流劳动力达到51％－75％，还有6.5％的村庄外流劳动力超过75％。

这就是说，绝大多数的村庄在这一轮的工业化和城市化的进程中都出现劳动力外流现象。

第三个要注意的是农户分化。我们目前在农村政策的制定或分析时，存在一个非常大的问题，就是说假定农户是均值的。但事实上传统概念里那些“以地为生，靠农为主”的农民，分化程度已经非常之大，2012年纯农户只有18.28％，非农户有15.93％，此外是一兼户（以农业收入为主的农户）为30.07％，二兼户（以非农业收入为主的农户）为35.72％。

第四个变化是土地权利的安排。据农业部统计，2013年归村所有的土地是41％，归村民小组的是51.5％，另外7.36％的土地是归乡镇一级所有。之后，发达地区的所有权越来越往行政村一级靠拢，但在欠发达地区则是小组一级所有权相对来说较大。

第五个变化是土地流转与租赁市场，2010年耕地的流转率是14.6％，但是到2014年的时候，整个耕地的流转达到30.3％，2015年则是33％以上。这样看来，跟其他的发展中经济体相比，中国的土地流转面积和土地流转率并不算低。而在流转的形式上，还是以转包为主，2014年的转包率为46.53％，出租占33％。其他的流转形式这几年开始有所增加，比如2014年股份合作达到6.68％，还有其他的形式占4.7％，这两种形式加起来能占到10％以上。

第六个变化是农户经营规模的差异。不同类型的农户实际经营的土地规模差距在逐渐加大。虽然总体而言，10亩左右的农户数量最大，比如2013年10亩以下的农户占85.96％，10亩－30亩的农户占10.28％。但同时也要看到，大农户的数量也很可观，2013年，经营100亩－200亩的农户已达到62.9万户，200亩以上的已经达到了28.9万户。

第七个变化来自农业经营主体。传统概念中，农户向来是农业经营的主体，但是从耕地流转的主体来看，在2014年的时候，流入的这一方里，农户只占58％，而流转到专业合作社的已经达到21.8％，流转到企业的已经达到9.68％，还有其他主体将近10.17％。也就是说，中国的农业经营主体已经开始多元化，虽然农户还是主要的经营主体，但其他经营主体已经在不断地增加比重。

第八个变化是农作方式。当下所有作物的用工成本都开始大幅上升，相应用工数则大幅减少。农业的用工跟工业、商业等非农业用工竞争加剧以后，农民采取的方式是减少农业的用工量，同时开始增加各类农业机械的使用量，这一趋势从2000年开始有了显著的变化。

第九个变化是农户的资本形成开始加剧。不同地区的农户开始拥有的生产性固定资产都开始大大增加，无论是东部中部，甚至西部的增长也非常迅速，比如从2006年的7707元增加到2012年的近2万元。

第十个变化是农业发展方式。从2003年开始，农业的劳动生产率开始大大上升，但是土地生产率的变化还是比较平缓。就是说，从2003年开始，中国的农业发展方式开始发生历史转型，它从过去的一直以高劳动投入来提高土地生产率的发展模式，向以资本投入、机械投入来提高劳动生产率发展的模式转型。

从上面的种种变化来看，中国农村一些基础性的因素都在发生巨变。过去，中国一直强调农业的基础性地位，但在农业产值急剧下降以后，怎么重新审视农业的基础性地位？

当下仍然处在农业转型期，关于中国未来农业发展道路存在巨大的争论，可以说处于一个十字路口，我认为有几个问题需要思考。

村落的未来走向

传统的村落是一个靠熟人或者说人际关系来维系的社会。但是现在农村人口大量进入城市，进入到一个陌生人的社会，他们会把城市里的人际关系处理方式带回农村，维系原来村落的一些制度安排都在发生重大的变化。

原来农业社会是以高劳动投入为主，这样形成整个村落和土地之间的半径是很近的。但是，现在以机械投入为主后，劳动力投入大大下降，现在村庄跟耕作土地之间的半径也在发生变化。

出村农民的代际也在出现差异。上世纪50年代和60年代出生的农民，即使来到城市，还是会带着赚到的钱回来建设村庄，比如说会在村里建自己的房子。70年代出生的这一拨农民，基本上还是会带着钱回来建房子娶媳妇。但是80后、90后农民走出乡村后，已经没有农业生产经验，他们不再像上一代那样，对土地有那么深的感情。更重要的是，人走以后，钱不再带回来了。所以，人口不断城市化的结果是村庄更进一步破落。

中国村庄最大的变化是城市化带来的，但是未来城市化对不同类型的村庄影响的方式和程度可能会非常不同。未来村庄跟城市的关系可能分成三类：一类村庄随着城市的扩展，会成为城市的一部分。第二类村庄会成为“城乡驿站”，就是城里人和村里人相互流动的一个过渡区域。所以这些村庄会成为城乡人口、资本和土地等要素最活跃的地区。第三类是传统农区，有一些文化特征的传统农区可能会保留下来，但不少传统农区会趋于破败或消亡。

因此，农村的政策选择应该是采取不同的办法。当前的村庄治理结构存在两个问题：村庄在城市化的过程是否采取城市一样的治理模式？这是争议非常大的；在村庄治理结构里面，现在的党支部、集体经济组织和村民自治组织之间的关系到底怎么处理？

村落的未来会是怎么样？目前还难以找到答案，但随着城市化的进程，未来村庄的巨变是必然会发生的，且是不可逆的。

再来看农村土地制度改革的问题，包括集体所有制改革、农地的三权分置及宅基地制度改革。

在农村基本经济制度不变大格局下，应进一步改革和完善集体所有制安排，改革过程中有一系列问题需要解决。比如说，以成员权为基础的集体所有制改革中，从哪个时点来确定“增人不增地，减人不减地”的制度安排，全国都还没有找到解决的办法。再比如说，十七届三中全会提出承包权“长久不变”，而现在有一种趋势是将“长久不变”设计成“70年不变”，向国有土地制度看齐，这样有没有必要？

对于农地所有权、承包经营权和经营权之间的关系也需要厘清，在所有权跟土地承包经营权关系已经明确的基础上，这一轮政策导向是想解决承包经营权下，经营权如何单独设权的问题，意在让新的经营主体可以扩大规模和投资，还可以抵押融资，以解决承包经营权太小，不适合适度规模经营和现代农业的发展。但目前三权分置在理论上还存在诸多分歧。

争议最大的是关于宅基地制度的改革。目前的改革设计仍然基于两个前提，第一是成员权不能破，宅基地流转只能限于集体成员内部。第二是无偿，继续保留宅基地一户一宅的分配方式。然而，这里面有个无法解决的问题，在整个城市化进程中，已经无法进行一户一宅和无偿分配的地区，宅基地如何改革？这意味着，如果继续保留上述两个前提，宅基地制度无法改变，这也是宅基地改革停滞的原因。如果要顺应宅基地的财产权制度安排，就要变无偿分配为有偿分配，并打破以成员权分配宅基地的制度安排。

农业战略需要重大转变

目前，中国的农业面临着农地流转和规模经营的困境。

中国农地流转的比例达到30％多，其实并不低。但是，土地流转加快以后，土地的租金和雇工费用上升，农地规模经营利润下降。根据国家发改委的数据：2008年－2013年间，三种粮食（稻谷、小麦和玉米）的每亩流转地租金年均增长18.4％，每亩人工成本从175元提高到429元。由于地租和雇工费用快速上涨，农地经营利润下降。2008年－2013年间，三种粮食的每亩净利润从186元下降到73元，成本利润率由33.14％下降到7.11％。这说明经营规模扩大后，土地单产是下降的。

再通过对6万户农户的抽样调查可以发现，小规模农户每亩的平均产值是2614元，大规模户是714元。这说明土地规模扩大以后，劳动生产率虽然上去了，但土地的生产率下降了。

不同经营主体的生命力也不一样，和改革开放之初的自耕农比较起来，小农对于土地的投入和关心是不同的。通过我们的研究发现，从效果、利润以及对土地的关心来讲，家庭农场是最合适的一种农业经营形式。

现在政府主推专业合作社的发展，它面临的最大的问题就是农民为什么要合作？大量的合作社是为了套取补贴，拿到优惠、补贴后，自己内部该怎么做还是怎么做。而公司农场面临着雇工管理困难、租金成本高、土地使用权回报低等问题。

农地的经营主体在多样化，但是各类主体的生命力都有待进一步观察。

除去上述几方面外，农业的规模报酬与出路也面临着非常大的问题。主要问题是靠土地规模的扩大来作为获得规模报酬的主要方式，但这往往事与愿违。

中国追求土地规模报酬的弥补路径可以有两个，一是区域种植的专业化。比如最近几年的作物种植的区域专业化已经非常明显，不仅仅是粮食作物区域专业化非常明显，其他的像蔬菜、水果等作物的区域专业化都很强。另外就是服务的规模化。比如一些集体组织统将农业生产的某一个环节、某几个环节或者全部环节，以订单的方式委托给供销社，从而获取服务。结果是无论大田作物，还是经济作物，土地托管跟农户自种相比，投入减少，产值增加，效益明显增加。这可能是一个提高规模报酬的路径，当然也还需要进一步观察。

基于以上提出的种种问题，中国未来的农业发展战略需要有一个重大的转变，即基于“以农为本”的农业发展战略向“城乡中国”的转变。这一转变包括以下几个要点。

第一，原来农业主要是解决吃饱肚子的问题，但现在已经向食物质量安全转变了。

第二，农民身份的再认识。从原来基于均制化的农民的政策导向，转向异质化的农民身份的再认识，政策的制定应该考虑到农户的多样性。

第三，农业的形态和功能发生重大变化。农业已经不是传统的原来以小农为主、以种植为主，保证基本食物需求的农业。未来对农业的定位应当发生变化，未来农业的形态和功能是一个非常重大，而又值得思考的问题。

第四，现在城乡之间最大的问题就是不能打通，这可能是导致城乡差距越来越大的最重要因素。所以，从“十三五”开始，我们从原来的“城乡隔绝”走向了“城乡融合”。这也是农业发展战略里面非常重大的一个转变。

第五，通过高补贴来解决农民收入和农业发展问题，会使农业继续保持竞争力吗？在未来农业的发展里面，中国农业的竞争力靠什么来体现？而且这么大的一个国家，高补贴能否继续支撑？

中国这一轮的乡村转型实际上是由于人口出村带来的，在我看来，这种离开将是“一去不复返”的。正是工业化和城市化，促成了正在发生的乡村形态变化和农业发展方式转变，这是一个千载难逢的机遇，它将使中国摆脱传统的农业发展模式，构筑出全然不同的发展环境。

作者为中国人民大学经济学院教授，本文根据作者7月10日在洪范法律与经济研究所学术研讨会上的发言整理，已经本人修订