□ 赵大旋/文

拆迁是城市升级改造再发展过程中的一个环节，然而城市拆迁过程中却出现了种种乱象，其实质是拆迁土地的增值在政府和拆迁户之间的分配问题。在中国目前以稳定为导向的政策基本面下，加上具体的拆迁补偿政策又有比较大的自由空间，“谁的哭声大谁的糖果就多”就成了一个选择。

土地增值从何而来？

谈到土地增值的分配问题，首先我们要明白这些土地增值从何而来。土地增值主要源于区位的改善。在现代社会，改善区位因素主要有三个：规划的变更、进一步城市化、政府公共投资改善基础设施。前两者均跟土地所有者完全没有关系。政府的公共投资来自于所有纳税人的贡献，在当前缺乏物业税的我国税收制度下，局部土地的所有者贡献微乎其微。

总结来说，土地升值来自于城市发展和基础设施的改善所带来的正向外部性，如果土地增值部分利益完全归拆迁户所有，结果就是少部分的土地所有者以极其不对称的方式占据了经济发展的果实。政府的公共投资并没有获得相应的回报，相当于将全体纳税人的财富向少数土地所有者进行了转移。

这种不公平的财富分配现象并非中国独有。早在19世纪，美国国土西扩时，美国著名政治经济学者亨利·乔治就发现，因为人口的急剧增加、城镇的兴起、铁路的建设，以及公共治理体系的日趋完善，早先比较平均的农地价格因为相对区位的不同发生了天翻地覆的变化。这些土地增值来自于人口增加以及基础设施的建设，让恰好占有城镇土地的所有者们独享这些土地增值是完全没有道理的，所以他倡导100％的土地增值税。

新加坡经验的启示

然而，不论在美国还是在近代中国，100％的土地增值税都并没有实行过。真正推行了乔治思想的是新加坡。李光耀所领导的人民行动党在新加坡独立后的一年，即1966年，便以发展基础设施为由，在国会通过《土地征收法案》。在1973年，进一步修正了《土地征收法案》，强力地推进了乔治的设想。1973年新加坡土地征收法案的修正案中，规定了新加坡从此以后的土地征收市价将以1973年的土地市场价格为准。

李光耀和他的人民行动党官员们认为，如果土地增值是来源于纳税人花钱进行的市政建设，那么这些土地的增值就不应该落入私人口袋。政府如果为了公共利益进行征地，那么土地价格就不应该高于没有相关政府开发计划下的价格。基于此，新加坡政府的土地征收价格保持长期不变。在土地征收法令通过的30多年间，新加坡政府仅在1986年、1992年和1995年调整了三次土地征收基础地价，而在此期间新加坡长期的房价增长率年平均在7％左右。新加坡政府在建国初期仅拥有45％左右国土面积的国有土地，到2007年《土地征收法案》废止时，新加坡政府已经拥有了国土85％以上的土地所有权。

李光耀并没有将低价取得的土地投入市场获利，而是拿出大量的土地兴建公共住宅（新加坡称为“政府组屋”），然后以极其低廉的价格出售给新加坡公民。目前新加坡82％的人口居住在政府组屋中，而且其中95％以上的组屋单位为新加坡公民和永久居民家庭所拥有，可以在市场上买卖，成为他们家庭财富的重要组成部分。当然，这里的拥有是指99年的使用权，土地的最终所有权依然在新加坡政府。所以李光耀的政策实质就是以强力获取国家土地资源，而后分配给国民，使得全民可以分享国家进步和经济成长的硕果。

中国式拆迁路向何方？

反观我国目前的拆迁政策，其本质就是政府与拆迁户一起分割社会发展大蛋糕的一场博弈。如果该地区经济发展比较理想，蛋糕比较大，地方政府会多给拆迁户吃几口，造就一批“拆二代”；如果地区财力本身就不济，土地增值有限，地方政府自食尚难以果腹，就容易采取雷霆手段对付拆迁户。

这样的拆迁政策除了激化社会矛盾，对于城市发展也影响深远。首先，社会和谐稳定依旧是地方政府的重要目标。当今社会网络媒体发达，地方政府往往不愿激化矛盾，常以最大的“善意”满足拆迁户的各种需求。可是羊毛出在羊身上，高昂的拆迁成本来自高昂的土地出让金。最终这部分的成本通过高房价转移到居民身上。不知不觉之间，地方政府以对拆迁户的“小善”成了对整个城市绝大多数居民的“大恶”。

其次，政府“善意”的拆迁政策给整个社会造成了一种通过长期持有不动产，从而可以无偿占有社会发展果实的预期。在这个预期下，城市居民更愿意持有房地产资产，强化了房地产总需求；有房地产的居民不愿意出售，减弱了市场房地产总供给。因此原本就土地资源匮乏的中国城市中，房地产资产供需矛盾就更加的突出。

中国法律规定城市土地的所有权属于国家，市场上流转的只是土地的使用权。政府首先从法律条文层面，强调70年土地使用权到期后，土地以及土地上所有附属物应无偿归还土地所有者，让整个市场形成一个土地有限使用的预期。现有的土地使用者明白自己不可能永远地占有现有的区位资源，而现有土地的价值也随着使用期减少快速贬值。这一机制可以激励城市陈旧物业的所有者更加有动力配合地方政府进行城市改造。

其次是改革税收体制。我并不推崇百分之百的房地产增值税，因为房地产的部分增值也来自于物业所有者的努力，比如装修住房、绿化街区、建设和谐邻里。百分之百的房地产增值税会让物业拥有者丧失持续改善物业条件的动力。但是建立“轻动产重不动产”的税收模式是必要。我们不妨少征一些所得税、增值税、营业税和消费税，因为这些税收直接影响人们的生产和消费，提高税率直接打击了人们生产和消费的积极性；多征一些不动产增值税，因为如前所述不动产的增值绝大多数来自于经济发展，物业所有者无法左右。

再次，我国的土地转让高度依赖于政府直接参与的一级土地市场。在完善房地产增值税体系的情况下，我认为建立一套“集体出售制度”更加有利于提高城市的发展效率。在集体出售制度下，发展商根据城市发展规划寻找适宜进行拆迁再开发的小区，发展商直接同小区业主商讨购买价格，在达到一定比例以上的物业所有者同意的情况下，就可以完成交易。政府在整个过程中，只需要控制开发商未来的发展是否符合既定规划，不参与价格的制定过程。

决策者眼中的城市拆迁，不仅仅应该只有拆迁户，也应该看到城市的发展、房地产价格的稳定、“居者有其屋”的居住正义、以及财富分配的公平。

作者为中国人民大学商学院助理教授