□本刊记者相惠莲/文

2015年，平均每2.87名职工赡养1名退休者。

在黑龙江、吉林、青海等8省，职工养老金可支付月数低于10个月，黑龙江仅1个月。

与上年相比，2015年20省的可支付月数发生下滑……

人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》披露了上述数据,从侧面反映出中国养老金体系的紧绷。

虽然全国平均可支付月数为17个月，但在筹资端，28％的缴费率在全球处于高位，经济下行又要求降费以减轻企业负担，扩大覆盖面的空间接近用尽；在支出端，替代率持续下降，赡养比继续恶化，减少支出几乎不可能。

两端受压的养老金制度，必然要建立“多支柱”体系。

问题是，建立何种形式的“三支柱”体系？现有的“统账结合”制度如何向“三支柱”过渡？历史上遗留下来的隐性债务怎么解决？

统账结合漏洞多

国际普遍的养老金体系大致分三部分：政府主导的公共养老保险是第一支柱，大多采用现收现付的筹资模式；雇主建立的补充养老计划是第二支柱，完全累积；自我积累的个人储蓄型养老计划是第三支柱。

1997年的养老金制度改革后，中国的基本养老金采取统账结合的模式，也就是既包含现收现付制的社会统筹部分，由年轻一代缴费来赡养退休者，也包含累积制的个人账户，职工存钱为自己的未来做储备。

然而，这种部分累积制在1999年进入老龄化社会后，面临危机。不断增加的老年人数量带来巨大的支付压力，社会统筹不足以支撑，个人账户的8％也被挪用于发放当期待遇，制度整体更接近现收现付制，这是绝大多数国人唯一拥有的养老金支柱。

在人口红利期，单一的现收现付制可以平顺运行，让老人分享到经济发展的果实，一旦进入老龄化社会，风险却暴露无遗。突出表现为基本养老金能提供的替代率走低，从1997年的70.79％下降到2014年的45％，这接近了国际劳工组织划定的警戒线。

养老金独木难支之下，包括延迟退休、各级财政补贴增长等举措可缓解眼前待遇发放的问题，但不足以弥补体制的漏洞。

比如，基本养老金结余往往存于银行或购买国债，缺乏保值增值的能力，跑不赢CPI，更跑不赢工资增长率。2015年，职工养老金的收益率为3.1％，已是2009年以来的最高值。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文近期指出，2015年8月基本养老保险基金投资的文件发布，“一年过去，除了早前的广东和山东，几乎没有什么拿出来的钱”。

当下的基本养老金制度如同一个漏斗，有限的基金“漏”向各个环节：缴费年限短，许多人缴纳至最低限度15年后就选择断缴，坐等退休领取养老金，一些地方政府允许人们以不足的金额一次性缴纳养老金，这种短期行为将风险推向不久的将来；参保人退休后若活过139个月，领完自己在个人账户存下的资金，被允许继续从社会统筹的盘子里领取和原来相同的待遇。

此外，大量企业在缴纳社保时隐瞒员工的真实收入、做小缴费基数，以减少所需缴纳的社保费用。根据51社保网的调研，75％的企业未按照职工真实的工资实际核定，36％的企业统一按最低基数来申报社保。真实的缴费率远不及名义上的28％。

中国的养老金资产，仅仅相当于GDP的不到10％，而美国将近GDP的1.5倍，OECD国家也相当于77％。

中国并不缺储蓄，居民储蓄率一直保持在38％以上，只不过这些资金多被存入银行，并没有通过制度安排成为养老的储备。

强制征缴的基本养老金具有二次分配功能，将财富在贫富人群之间转移，本身难以激励人们尽量多缴纳，经济下行时期，又不可能强制企业更多缴费。因而通过做强采用累积制、权益清晰的二三支柱，鼓励人们为自己存下更多的养老储备，成为现实选择。

一二三支柱共担重任

中国在补充养老制度上并不是一张白纸。

2004年，《企业年金试行办法》推出，规定企业和员工共同缴纳企业年金，对于限额内的缴费，员工和企业都能享受免税待遇。

职业年金作为机关事业单位的第二支柱，管理办法正在征求意见中。作为第三支柱的个人养老金账户则有待建立。

但相比基本养老金，企业年金的覆盖面有限。

根据人社部数据，2015年，有2316万人参与企业年金计划。这意味着，缴纳职工养老保险的人中仅有6.5％拥有第二支柱；多数人退休后的收入主要还是政府提供的基本养老金。

为什么企业年金没能做大？首都经贸大学劳动经济学院教授朱俊生认为，如果不实质性降低第一支柱的缴费水平，再怎么提供税收优惠，投资收益率再高，都不足以给企业充分动力来建立年金。

企业年金的发展还受制于税收条件。

401(k)是美国著名的企业年金计划，其字面意思是1978年《国内税收法》新增的第401条k项条款，美国的养老金政策往往跟随着税法的变动而出台。中国的税制还没有定型，未实行综合所得税制，征信系统也有待建立，人们的收入来源不透明，投资后不交资本利得税，企业大量筹集发票冲销避税。适用于国外的企业年金税收优惠政策，在国内的激励效果会打折。

企业年金被戏称为“富人俱乐部”，在收入分配差距过大的现实下，这顶帽子难以摘去。

中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示，即使给了税优，高收入群体更能从中受益，大部分老百姓还是应付眼前的生活。“如果只是把少数人的年金资产额做大，社会会陷入分裂。”

齐传钧指出，应并行建设第二、第三支柱。

强制缴纳的职业年金将覆盖教育卫生等12个行业，一旦建立，参与人数或达到3700万人，将一举超越已经建立十余年的企业年金。所有国民自身也应当有第三支柱的个人养老金账户，定期存入养老资金，享有免税待遇。同时，企业年金和个人养老金的两个账户应打通，员工在离职后能将此前累积的年金转移到个人养老金账户中，以免下一个雇主不提供企业年金计划，从而发生损失。

典型的养老金第三支柱是美国的IRA制度，由政府提供税收支持，个人自愿参与。

在这一制度下，个人每年可将一定额度的资金存入账户，并自主、灵活地配置资产，在缴纳、投资或领取环节享受一定的免税政策。因其面向所有纳税者，自谋职业和所在企业不提供第二支柱的员工也能参与进来。

截至2015年年底，IRA总资产达到7.6万亿美元，成为美国最大的养老金计划。

养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学教授董克用认为，由于年长者还没有开始向二三支柱存钱，三个支柱的比例只能逐渐变化，第一支柱渐渐缩小，第二支柱慢慢扩大，第三支柱赶快建立。“一二三支柱最终的分担比例理想是4∶3∶3，整体的替代率达到70％－80％。”

强制公积金设想

建立完整的多支柱体系需要时日，短期内是否有方法撬动二三支柱的发展？

越来越多学者提出制度合并的建议，即将“五险一金”中的住房公积金与企业年金、个人养老金整合，三者均为产权清晰的个人账户。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新是制度整合的倡议者。他认为，企业年金、职业年金、住房公积金这“三金”都具备补充养老的功能，合并后能为实体经济减负降税，减轻雇主和雇员负担，并且做实做大做强第二支柱养老金。　

在他的设想中，这“三金”未来可整合为“强制公积金”，回归世界通行的年金制度。

中国目前的企业年金经常被称为“中国版401(k)”，在缴费、税前抵扣等环节确与美国的制度有相似之处，但中国的企业年金仅有养老一项功能，且只能在退休后领取。而合并后的“强制公积金”也可用于租房、医疗和子女教育，但必须是在参加者经济困难时才能支取；同时还允许发放比银行利率稍低一些的商业贷款用以买房。

上世纪90年代，住房公积金制度配合住房市场化改革推出，用以提高福利分房取消后员工的购房支付能力。当前，城市商品房普及，住房公积金完成了最初任务，随着房价持续上涨，其原有的保障功能慢慢退化。

董登新认为，合并为强制公积金后，能使资金“放在更宝贵更重要的位置去积累”。

不过，企业和员工是否有积极性建立“强制公积金”是这一设想的最大未知数。住房公积金可通过买房、租房、装修等渠道提取，企业和职工的缴费热情高，剩余“五险”则受到冷遇。

齐传钧认为，若要进行制度合并，将住房公积金制度和待建立的养老金第三支柱——个人养老金账户打通，相对而言是更优的制度安排，人人都可以享有，且不受企业因素的影响。

制度合并的办法实质上绕开了对基本养老金“动刀子”的难题，借助外力实现对二三支柱的积累。但对基本养老金的问题仍无法回避。

当前，中央每年对支付困难地区进行大量的转移支付，而宽裕地区的养老基金同时面临巨大的贬值风险。

在郑秉文看来，提升制度效率迫切需要提升统筹层次。全国上千个统筹单位中约有三分之一不能参与投资，造成巨大浪费。

提升统筹层次，基本能解决部分省份当期的收支缺口，有三种模式可选：各地统一费率、费基、工作流程等要素的“六统一”模式，但目前各地缴费率呈现差异，并不适用；渐进模式，即将企业缴纳的20％的养老金逐步全部或部分归集到中央；断崖式模式，在某一个时点将所有的缴费一起上缴中央，此前沉淀在各省的资金由各省自己掌握，对于困难地区，中央和地方设计好支出的结构比例，待若干年后完全交由中央负责。

一些学者认为，实现全国统筹以后，可通过划转国有资产等方式，将基本养老金中的社会统筹和个人账户相剥离，做实个人账户，再将这笔资金全部或部分地落实到第二支柱或第三支柱的个人养老金账户当中，以此鼓励多支柱的发展。

对此，郑秉文认为，将账户完全做实，所需资金量太大，难以一步到位，名义账户制是一个可取的、向累积制过渡的安排，因为账户中并没有实际的现金，而是记账给予利率，通过多缴多得的方式激励人们参与到制度中，缓解基本养老金的压力。