大野健一谈产业政策

2016-11-07 13:00:00

□本刊记者 马国川/文

目前,国内经济界关于产业政策问题展开了激烈争论。这场争论不仅具有学术价值,更有极大的现实意义,因此引起了多方人士的关注。

那么,在被普遍认为实行产业政策最成功的日本,人们怎么认识产业政策呢?为此,《财经》记者专程到东京采访了日本著名经济学家大野健一。

“如果民间力量不行的话,政府发挥再大的力量也没有用。”10月初,大野健一在接受《财经》记者采访时说,“政府最重要的是,必须在正确的点上发力。”

大野健一先生是日本政策研究大学院大学教授,曾在若干发展中国家担任政策顾问,现在还是越南政府的经济顾问。他致力于帮助发展中国家制定产业政策,以走上经济发展的轨道。

在大野健一看来,发展中国家的政府必须善于学习,必须要改变原有的思维模式,“不能总是想我是政府,我要作政策决定,你们企业就是要听我的话。如果这样蛮干,就很难成功”。

“中国已经到时候从密集型劳动的生产模式毕业了。”大野健一说,“中国更需要根据不同的产业部门来判断产业政策有没有必要,如果有必要的话,必须要掌握好政府和市场的平衡。这就需要了解各个产业的具体情况,不能流于选市场还是选政府的意识形态争论。”

“也许没有通产省,

日本也会有这样的发展”

《财经》:许多人认为,日本是产业政策成功的典范。那么,日本的产业政策是从什么时候开始的呢?

大野健一:日本的情况非常特殊。从19世纪中叶开始,日本民间的基础制造能力就成长起来了,后来明治时期政府又提供支持。都是民间想做什么,然后政府提供支持,这两方面的力量是平衡发展起来的。在此基础上,多种多样的产业导入非常迅速。

《财经》:难道从明治维新时期开始,日本政府就已经有意地制定一些产业政策?

大野健一:从幕府末期开始,西洋产业的导入已经相当成功。虽然幕府的政策非常不好,但是日本的一些地方政府很早以前就开始从荷兰人那里学习炼铁、医学等各种技术。明治政府的政策只是之前地方政策的延长,等到后来西洋技术大举进来的时候,实际上前后并没有多大的差异,自然而然就完成了工业化的成功。

《财经》:“二战”之后,日本在经济发展上和战前又有很大的差别,特别是通产省和企划厅通过制定和推行产业政策,发挥了非常大的作用。美国学者查默斯·约翰逊在他的著作《通产省与日本奇迹》里对此有详细分析。

大野健一:在查默斯·约翰逊看来,当年日本通产省有一群司令似的人物,在他们的指示下日本的经济得到了快速发展。这种观点在日本基本上是被否定的。

日本普遍的认识是,主要还是民间在大力发展经济,通产省选择性地扶持某些产业,只是通常运作而已。也许没有通产省,日本也会有这样的发展,只不过稍微慢一点而已。

《财经》:也就是说,民间力量发挥了主要作用,政府只是在正确方向上推了一下?

大野健一:没错,就是这样。如果民间力量不行的话,政府发挥再大的力量也没有用。现在的马来西亚就是这样。

民间很有力,政府也很有力,这样的国家在世界上也是不多见的。放眼亚洲,也只有日本、韩国、中国台湾、新加坡这四个地方。比如新加坡,虽然是一个很小的国家,但是政府和民间的力量都很优秀。

《财经》:但是有一些经济学家认为,如果没有政府制定的产业政策,那么日本等东亚国家的经济就不可能发展起来。

大野健一:这个说法太夸张了。没有政府,日本经济当然也会发展。政府最重要的是,必须在正确的点上发力。

政府确实可以做很多事。例如,推动海外贸易和加入世界经贸组织;从劳动密集型产业转向资本密集型产业的时候,在引进技术、培养人才方面大力扶持,制定安全标准等等。

政府必须在了解民间需求的基础上再制定产业政策。日本在这方面一直以来都做得很好,不管是明治维新时期,还是战后。

《财经》:能不能说,发展中国家在追赶阶段推行产业政策是必须的?

大野健一:世界上大多数国家都是这样走过来的。重要的是政策的具体内容,首先必须民间有力量,政府看准了民间力量再去进行扶持。

如果民间的力量很薄弱,不做长期投资,只搞不动产等投机性投资,不精于钻研技术,只看重短期利益,积累不了长期的技术和利益,政府扶持这样的产业当然是不行的。这时候就需要政府制定更高级的产业政策,把民间的学习主动性调动起来,让它们从追逐短期利益转向长期利益。这就是日本、韩国和中国台湾成功的关键。

《财经》:实际上,全世界的发展中国家真正说能够像日本、韩国这样成功的还是很少。为什么世界上其他发展中国家没有学会?怎么样才能够保证政府制定正确的产业政策?

大野健一:你的问题正好是我专门研究的问题。确实,成功国家并不多。因为大部分发展中国家虽然知道要重视中小企业,要重视技术的发展,但是不懂具体怎么做。

发展中国家要对成功的国家进行研究,而不是闷头做自己不了解的政策。它们应该从经验丰富的国家请来专家,对国内情况进行认真分析,制定正确的产业政策。我的工作就是去各种国家教它们怎么搞产业政策,包括越南、埃塞俄比亚等国家。

《财经》:您到这些国家去传授经验,效果怎么样?

大野健一:教了20年,越南就好像是那种不上进的学生。我一直希望越南经济快速发展,但是越南中央政府不是特别用心,不过有一些地方的政府很积极。

埃塞俄比亚是教科书式的好学生,从一开始就非常积极地想要学习。从开始到现在八年了,当地的政策和经济状况已经大有好转。

我们曾经对亚洲和非洲的20个国家的产业政策进行综合性的评价,新加坡做得最好,泰国、马来西亚“小学”毕业了,最糟糕的是越南、印度尼西亚和印度。

《财经》:但是印度这几年经济发展很快,去年它的经济增长速度已经超过中国了。

大野健一:印度现在做得好的是贸易自由化和经济工业区,这是中国在上世纪80年代、90年代已经做过的事情。

问题是,在提高技术、培养人才、增加产品附加值等方面,印度政府完全没有鼓励和支持民间经济发展的产业政策。可以说,在经济发展方面,印度还在“上小学”。

“掌握好政府和市场的平衡”

《财经》:您向其他发展中国家讲授东亚制定产业政策的经验,那么东亚的产业政策经验和华盛顿共识有什么区别?

大野健一:完全不一样。华盛顿共识就是在全球范围内主张自由化、民营化,还有国际统一的市场,不管一个国家到底具不具备产业能力。亚洲国家大多数都没有响应,只有蒙古、吉尔吉斯斯坦响应了,成效并不好。

东亚国家大部分是日本模式,就是重视市场和政府两者的平衡。总而言之,像之前的计划经济一边倒不行,像华盛顿共识这样只重视市场也不行。

《财经》:这就涉及到市场和政府的关系问题。在您看来,怎么认识市场和政府的关系,它们之间的边界在哪里?

大野健一:必须掌握好政府和市场的平衡,不同国家的平衡是不一样的,现在的日本和上世纪60年代、50年代的日本也是不一样的。

每一个国家都必须看是市场比较发达,还是政府比较发达,根据实际情况来判断政府要不要制定产业政策,怎么制定。

《财经》:有人可能会怀疑,政府怎么能够知道市场到底需要什么,知道应该支持什么样的产业呢?因为事实上有很多政府扶持的产业并不成功。

大野健一:政府应不应该选择产业?在这方面确实有争论。我认为,政府和市场都需要,不能说完全不让政府来甄别产业。有些产业需要政府根据具体情况来确定是否要介入,用什么样的政策去介入。至于民间做的足够好的,政府就不要再去插手了。

政府必须善于学习,必须要改变原有的思维模式,不能总是想我是政府,我要作政策决定,你们企业就是要听我的话。如果这样蛮干,就很难成功。

《财经》:从中国的经验来看,有些产业政策并不成功。例如,中国在2009年制定了《钢铁产业调整和振兴规划》,要求压缩过剩产能,结果不但没有达到目的,现在钢铁产能过剩的问题反而更加严重。

大野健一:中国的问题可能是官民对话不充分,或者只是表面上的形式主义的沟通,结果民间企业的意见根本没有进入到政策里面。

日本有审议会制度,政府部门邀请企业、消费者、相关学者和其他省厅的人一起来审议提案可不可行,最后才把政策拿出来。这是通产省从前的做法。在产业政策的具体内容和具体操作方式方面,中国的学习还是很不够的,钢铁产业调整反映出了这些问题。

当然,中国并不需要完全照搬别国的模式,一个国家只要有真实的官民对话,产业政策就可能制定得比较合理。如果完全是形式主义,政府的话不能不听,肯定不行。

《财经》:您是否研究过中国的案例,您认为中国在产业政策上是不是成功的?

大野健一:我并没有研究过中国的情况,但是从报纸杂志上了解到的情况来看,中国人从古到今都是属于比较很会做生意的一群人,在全世界中国人的不动产等短期投资做得都很好。民间是比较积极的,但是我并不清楚中国政府的产业政策。

中国从计划经济发展到市场经济,工业区和贸易自由化都做得不错,接下来应该重视技术和品质,提高产品的安全性,增强产业制品的基础。虽然经过改革开放以后,中国经济已经有相当的自由度了,可是有些领域还没有完全开放给民间,还需要相应的开放政策和产业政策。

《财经》:确实如此。尤其是在一些产业的上游,对民间企业的开放程度仍然不够。

大野健一:中国有些产业,如IT产业和网络产业走在世界前端,但是一般制造业的品质和安全性很不够。如果这些方面没有大发展的话,“世界工厂”这条路是走不下去的。

中国的改革开放是在一个比较安全和平的状态下开始的。在相对和平时期,任何一个发展中国家,如果有经济发展自由,都可以快速成长,印度、马来西亚都可以。

但是,超越这个阶段以后,接下来中国经济能不能继续发展,就要看产业政策怎么样。如果没有好的产业政策,就可能停滞在现阶段。

“坚持市场导向,

尊重民间企业”

《财经》:近年来,中国的经济增长一直在下行。如果停滞在现在这个阶段的话,这就是许多中国人士担心的“中等收入陷阱”问题。

大野健一:现在中国人均收入相当于上世纪60年代的日本,相当于80年代的韩国和台湾地区。中国如果不能继续增长的话,就会落到中等收入陷阱里面去。这就太糟糕了。

《财经》:您认为中国继续发展需要产业政策,但是很多中国经济学家认为,中国未来要发展不能再依靠产业政策了,而是要更多地依靠竞争政策。因为在他们看来,产业政策就意味着政府对于市场的干预,所以不应该再搞什么产业政策,而是更让市场自己发挥作用,这样中国才有可能避免“中等收入陷阱”的危险。

大野健一:到底是政府好,还是市场好,日本在上世纪七八十年代都已经争论完了。结论是,市场和政府都是需要的。

如果政府做出的是谋杀市场竞争的政策,当然是不行的。政府需要做的是,坚持市场导向,尊重民间企业,把市场的潜力最大化,帮助经济产业走出遇到的困境。要解决这些问题,最重要的还是学习成功国家的产业政策。

《财经》:按照您的逻辑,因为中国现在的人均收入相当于日本上世纪60年代,相当于韩国的80年代,所以中国还应该继续学习这些国家的产业政策,来推动经济发展?

大野健一:不只是向日本、韩国学习,还应该向欧美国家学习。中国应该把眼光放长远,只要是先进国家就应该去学。

中国想要继续维持经济发展的话,仅仅依靠贸易自由化或建造工业区是不够的。靠组装智能手机之类的低端产业来维持经济,对于中国来说已经不行了。中国必须要有自己的品牌,自己开发研制新产品,才能够实现飞跃。

中国已经到时候从密集型劳动的生产模式毕业了。日本早在“二战”以前就已经不是这个模式了,现在日本比较重视的是高精尖科技产业,这对一个国家的经济飞跃是非常必要的。

《财经》:中国有非常特殊的情况,因为它是从计划经济向市场经济转轨的国家,这种转轨到现在还没有真正完成,政府对于市场的干预能力强度非常大,而且有大量的国有企业占据产业的上游。在这种情况下,更要警惕政府对市场不当、不准确的干预,发挥好政府的作用可能是一个次要的问题。

大野健一:当然要防止政府的不正当的干涉和干预,但是并不能说,政府一直以来做的都是严管,因此就完全不要任何的产业政策了,而是要把产业政策的内容换掉。

中国更需要根据不同的产业部门来判断产业政策有没有必要,如果有必要的话,必须要掌握好政府和市场的平衡。这就需要了解各个产业的具体情况,不能流于选市场还是选政府的意识形态争论。

产业政策不应该是政府想当然的政策,而是应该让民间感觉到支持和鼓舞的政策。政府单纯地要求搞这个产业、搞那个产品,民间是不愿意听的。

《财经》:有一种观点认为,在一个国家超越了工业化阶段以后,产业政策就没有那么大的重要性了。或者说,产业政策是有历史阶段性的,一个国家在起飞过程中需要,但是进入了发达国家以后就不需要了。是不是这样?

大野健一:的确是这样的,随着一个国家经济的发展,产业政策的内容从产业核心开始往产业边缘发展,但不是说完全不要产业政策。

一直到上世纪70年代为止,日本的经济产业省做了大量的政策扶植。之后,产业政策不再参与任何核心部分内容了,技术扶持、人才培养也交给了民间。产业政策的内容更多的是考虑商品的安全基准,怎样更好地服务消费者等,基本上都是些辅助性的。

现在中国的产业政策还没有到边缘化的阶段。但是将来中国真正发展起来以后,产业政策内容也会转向辅助性作用。

《财经》:但是也有些经济学家认为,中国通过开放学习西方技术的优势已经不多了,中国的技术和西方技术水平已经差不多了,中国进一步发展需要的是创新。但是政府不知道怎么创新,需要交给市场,发挥千军万马的作用。您怎样评价这种观点?

大野健一:确实,中国有些产业已经走在世界最前端了,但是这不代表中国所有的产业都已经到了只需要创新、不需要产业政策扶持的程度。像中国的汽车产业,和日本、德国相比还是比较落后的。

创新和扶持原有产业两手抓,只抓一手是没有办法让全国都实现富裕的。政府需要审视它的每一个产业,根据民间的需求来制定产业政策。

比如说,中国现在需要加强劳动安全环境,鼓励企业中长期投资,监管企业是否遵纪守法。因为中国是个大国,原有的产业多种多样,政府需要认真了解产业发展状况,然后再决定实施什么样的政策扶持。

《财经》:在日本,有不少经济学家对中国经济发展前景并不乐观,不知道您对中国经济的长期发展怎么看?

大野健一:这是一个很不容易回答的问题。为了避免中等收入陷阱,中国必须发展出新的有力的产业,继续往上走。

看现在的情况,中国经济发展已经不像从前那么有优势了。要继续发展,必须克服两大问题,一个是怎样维持经济增长,一个是解决随着经济增长而不断带来的社会和政治问题,包括公平分配、生态环境、收入差距等问题。中国是个特别大的国家,要克服这些问题相当有难度。但是只有克服这些问题,才能继续发展。

本刊记者 马国川/文
大野 产业政策