法眼

□ 任建明/文

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，人大代表选举是该项制度能否达到其目的的重要保证。近年来，人大代表贿选的事件发生多起，已揭露的可能是全部贿选问题的一部分而已，因此人大代表贿选问题引起了高层和各界的高度重视。

人大代表贿选，行贿者是人大代表候选人，受贿者主要是有选举权的人大代表或选民。另外，还有一类中间人，他们可能同时扮演行贿人和受贿人的角色。中间人类型较多、背景复杂。

行贿人、受贿人还是中间人，不少人处于权力的核心层。从过去披露出来的几个案例中，可以发现参与的人数众多，舞弊情节严重，从一些特定的情节看，可以说达到了集体腐败、有组织腐败犯罪的程度，其对国家政权和社会的腐蚀程度是难以估量的。

值得注意的是，案例是在几年后才被发现，一方面可能是因为我们的执纪、执法机关发现能力不足，另一方面也许存在所谓“集体缄默”现象。

从一些案例所涉及的两级人大代表群体来看，参与舞弊的反而是多数，未接受舞弊邀约或中途退出的是少数。事实上，“集体缄默”现象不难理解。一是因为，参与其中的人，都是腐败犯罪，一旦揭露出来，要承担纪律、法律的责任；反之，通过腐败所获得的好处是安全的。保守秘密或“缄默”是每个人的理性选择。二是因为，腐败发展到了一定程度，一个人去挑战腐败大幕类似于堂吉诃德向风车宣战，少数人的理性选择就是明哲保身。

为何贿选？

个人有较为强烈的动机当选人大代表，尤其是来自于企业领域的代表候选人动机更为强烈

制度预防理论告诉我们，腐败的原因包括两类，一是动机，二是机会。动机是个人方面的原因，探究的是个人为什么要腐败，为什么想腐败。机会是规则方面的原因，探究的是规则上到底有哪些漏洞以至于个人腐败能够得逞。下面也从这两个方面解剖一下原因。

1.动机。

在我国的三大类代表中，人大代表位置的含金量是最高的。人大代表的地位超过党代表、政协委员。人大代表实行任期制，党代表政治地位也很高，但仅在代表大会期间有效，五年间只有几天有效。

人大代表的权力包括：（1）政治地位高。我国宪法规定，人大是最高国家权力机关，人大之下产生一府两院，简称“一府两院制”；（2）拥有立法权。这是人大的基本权力；（3）拥有监督权。审议批准一府两院的工作报告，批准其预算，监督一府两院的工作，法律执行情况的监督监察等。

借助以上这些权力或有利因素，就有利于为代表个人形成广泛的、具有实实在在影响力的政治、政府、司法人脉关系。这对每个个人，尤其是对企业家来说，十分关键。

中国的市场经济还不健全，政府掌握着较多资源和机会，例如政府采购、公共工程等。所谓“不找市场找市长”说的就是这个道理。企业一旦有了这些资源、关系、人脉，就可以形成或行使“准特权”，由此获得有利的竞争优势，降低经营管理的风险或成本；个人也可获得更多的发展机会，在企业中升迁或到政府谋取官位。

一些地方出现了给民营企业家戴“红帽子”的现象——把民营企业家选为各级人大代表或政协委员。还有人专门分析为什么要给老板戴“红帽子”的原因。

此外，对于临近退休的候选人来说，一旦成功当选人大代表，可延迟退休，多延续几年的高待遇对于个人来说就是实实在在的好处。

基于上述原因，一个比较肯定的结论就是：个人有较为强烈的动机当选人大代表，尤其是来自于企业领域的代表候选人动机更为强烈。

2.机会。

相比于动机，机会层面的原因往往要复杂得多，需要更深入、更全面的机制分析以及实证检验。这里仅做初步的、尝试性的分析。

相关的规则主要来源于人大代表选举法但又不限于此，例如，现行《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》于1979年7月1日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过，现行版本是2015年8月29日第六次修正版（下称“2015年版选举法”或“选举法”）。

选举法中的核心制度规则主要是三个部分：层级设计、选举人人数规模、环节设计。

（1）层级设计。我国的人大制度从乡镇到全国共分为五级。县市级是一个十分关键的层级。县市以下，实行直接选举。县市以上，则实行逐级间接选举（见选举法第二条）。差额比例也按直接选举和间接选举来区分。直接选举差额比例是“应选代表名额三分之一至一倍”，间接选举差额比例是“应选代表名额五分之一至二分之一”（见选举法第三十条）。

其中的关键规则是差额比例。差额比例可分小、中、大三种情况。尤其是从选举环节来看，小差额甚至零差额下，没有操纵、收买的必要，发生贿选的概率低；高差额下，贿选成本很高，暴露的风险也大，贿选概率也低。恰恰在中等差额比例下，贿选的概率是最大的，或者说腐败的风险是最高的。

值得指出的是，小差额的贿选往往仅安排一两个候选人作为陪衬，很容易被操纵，正式选举环节被架空，从而变成假差额。我国的选举就有小差额的设计。操纵在前面的环节，例如提名环节就已经完成。只是选举环节没有腐败，并不代表没有腐败或腐败不严重。

（2）选举人人数规模。在直接选举中，由选民直接选举人大代表。在间接选举中，由下级人大代表选上级人大代表。在这两种选举类型下，选举人（选民或代表）人数规模就不相同，可以划分为大、小两种情况。选举人人数规模大，难以操纵，收买成本高，贿选概率小。直接选举可能就是这种情况。选举人人数规模小，容易操纵，收买成本低，贿选概率就大。间接选举肯定就属于这种情况。

（3）环节设计。人大代表选举包括多个环节，主要是三个环节：候选人提名、预选、正式选举。

从理论上讲，贿选可以发生在任何层级、任何环节以及任何类型的候选人身上。直接选举中也可能发生。提名环节、预选环节也都有可能发生。但似乎在间接选举层级发生贿选的可能性大，因为它具备两个高风险因素：一是差额比例居中；二是选举人人数规模小。前面的分析还表明，来自企业领域的候选人动机更强烈，贿选概率更大。此前发生的贿选案都属于这种情况。或许在直接选举层级也有，只是现在还没有揭露案例。

一个潜在的候选人如果想成功，理性选择则是从提名环节就开始做工作，而且每个环节都要确保不出现意外，即落选。事实上，从串行关系逻辑来看，越是处在前面的环节，越关键。另外，越早做工作，越有利，因为后面还是这些人选，前面环节所做的工作就不会浪费。

如何治理？

职业化有利于防止利益冲突，防止立法腐败，也有利于建立责任和问责体制

鉴于人大代表贿选的复杂性，治理上就必须多措并举。主要可采用以下四大对策。

第一，严厉惩处，高压打击。对事后已经发生了的选举舞弊（贿选），一定要坚决打击。只有这样，才能起到应有的震慑效应，以警示未来的胆敢投机者。十八大以来高压反腐的实践已很好地证明了该措施的重要性。

第二，在选举过程中就要加大监督力度，做到关口前移。新一轮人大换届选举已经从基层开始了。与其等到严重的贿选发生，事后再去惩治，不如提早在选举过程中就采取措施，以尽可能地防范选举舞弊的发生。

第三，在人大代表制度中引入责任和问责设计。迄今为止，我国的人大代表普遍是权大责小甚至有权无责。在这种权力制度设计之下，个体理性选择的结果可能就是：对人大代表职位趋之若鹜，一旦当选便滥用权力、以权谋私。而引入责任和问责，甚至达到责任和权力对应的程度，就可以显著改变个体参选人大代表的动机以及当选之后的行为，因为一旦履职不到位，就要被严厉问责。

十八大以来我国问责新实践，追究“两个责任”，执政党颁布《问责条例》等，就是很好的范例。

第四，推广直接选举，实行代表的职业化，建立代表直接向选民负责的新体制。

相比于前面的对策，此法属于深层治本的措施。直接选举、职业化、直接负责三者互相关联。直接选举，辅之以提高差额比例甚至取消差额比例限制，选举人人数规模就大大增加，这都会显著增加贿选的成本，继而弱化贿选的动机，减少贿选的机会。实行直接负责制，减少了中间的委托—代理环节，必然大大降低委托—代理成本，方便选民监督自己的代表，责任和问责机制就容易设计。

职业化有利于防止利益冲突，防止立法腐败。在“业余制”下，代表很容易在立法甚至监督环节，加入自己所处领域、地方或单位的“私货”，利益冲突是很难杜绝的。职业化也有利于建立责任和问责体制。

当然，在实行新的人大代表制度下，贿选风险肯定会降低，但选举的成本也会增加，因此，需要权衡、慎思后逐步进行制度创新。

另外，移动互联网时代的到来，应该可以大大降低选举成本，为创新选举制度规则提供一些有利条件。

作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、北航廉洁研究与教育中心主任