□ 本刊记者 降蕴彰/文王延春/编辑

10月27日，国家粮食局等10部门联合召开的玉米收储制度改革新闻通气会透露：目前东北地区新玉米收购旺季即将到来，前期市场价格基本符合各方面预期，玉米加工企业入市意愿明显增强。

按照国务院的决策部署，下一步，将力推玉米收储制度改革相关措施的落地，进一步加快玉米种植结构调整。初步预计，2016年东北地区籽粒玉米种植面积同比减少2300万亩以上。《财经》记者从相关部门了解到，从9月开始，国家将玉米淀粉、酒精等玉米深加工产品的增值税出口退税率恢复至13％，这将有助于促进玉米消费。2017年5月玉米收购期结束后再适时研究安排库存玉米销售。

去年国家先将玉米临储收购价格每斤比上年平均下调了0.12元，今年又彻底取消临储收购政策，同时还投入35亿元，引导农民削减了1000多万亩的玉米种植。目前玉米主产区东北的秋粮已经上市，中储粮给出的市场玉米收购价每吨1400元左右，比去年临储收购每吨少了600元。

中国玉米网总裁冯利臣告诉《财经》记者，今年东北玉米种植面积有所减少，但整个东北玉米产量仍然会高达1亿多吨。现在中储粮在东北收购玉米属于正常轮库操作，收购玉米总量大约是2000万吨－3000万吨。下一步，即便加上东北深加工企业、饲料企业等对玉米的需求以及东北玉米的外运，核算下来，预计仍然会有2000多万吨的新季玉米卖不出去。东北地区依然会出现较为严峻的“卖粮难”。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥、东方艾格农业咨询公司分析师马文峰等专家认为，应该尽快通过订单农业的方式，引导农民适应市场需要，有计划地种植主要粮食作物，帮助农民尽量减少损失。

李国祥、马文峰等专家均表示，包括对粮食收购价格、农业补贴等方面的改革在内，现在整个农业供给侧改革只是停留在表面，并没有真正触及到体制机制层面，像涉及农民利益的农地入市、农民工市民化、农村养老问题等一系列配套改革严重滞后。

完善玉米新政

国家发改委今年3月对外公布，今年秋季将正式取消玉米临储收购，取而代之的是“市场定价、价补分离”的新机制。与此同时，国家还采取鼓励多元市场主体入市收购、信贷支持等综合性措施，促进玉米种植结构调整、合理消化国家玉米库存。

国家之所以取消了实施八年的玉米临储收购政策，最根本的原因是，国内玉米市场已经出现严重的供过于求局面。据农业部办公厅主任叶贞琴介绍，去年国家公布粮食12连增，实际上有超过一半的“功劳”要归功于玉米。现在国家库存量最大的就是玉米，已经高达2.5亿吨。

一位不愿具名的中储粮总公司内部人士向《财经》记者透露，这两年国家玉米库存早已粮满为患，再加之国内玉米价格比国外玉米价格高出一大截，使得今年国家对外拍卖的玉米赔本都卖不出去。现在每吨玉米每年的库存成本大约在252元，这样维持下来，国家财政一年需要付出的玉米库存成本费就超过630亿元。可见，玉米“去库存”已经刻不容缓。

实施“市场定价、价补分离”的玉米新政，不仅会牵涉上游玉米种植面积调整、产量调整，较大范围地影响到其他粮食作物；往下游看，还会大大减少国家粮食库存总量、减轻国家财政负担；同时也会对减轻国内饲料业、玉米深加工企业的成本，乃至抑制国内整个粮价高涨，起到较大作用。

从去年较大幅度下调临储玉米收购价格，再到今年彻底取消临储收购，将玉米价格推向市场，可以说，改革取得的效果较为明显。现在中储粮在东北地区收购玉米的价格是每吨1300元－1400元（约合每吨195美元到213美元），这一价格要高于目前芝加哥玉米期货价格140美元/吨，但是和美国玉米在中国部分地区的到岸价相比，价格已经基本接近。

去年临储玉米价格每斤下调0.12元，农民人均减收500元－600元；今年中储粮收购玉米的价格每斤再降0.3元，现在种植户感叹只能勉强覆盖种子、化肥、水电等种植成本。

更为重要的是，在取消临储玉米收购，实行市场化收购后，今年中储粮将不再像往年一样敞开收购玉米，大约只会通过库存玉米轮换收购2000万吨－3000万吨的新季玉米。结合后期可能出现的“卖粮难”，预计东北玉米种植农户遭受的损失会更大。

冯利臣分析，按照“市场定价、价补分离”的原则，下一步，国家将会对东北地区的玉米种植户给予适当的补贴。补贴发放的基本程序是，先将中央财政补贴资金拨付到东北各省(区)，再由地方政府统筹补贴资金，直接发放到玉米实际种植者手中。

对于玉米种植户可能领取的补贴金额，冯利臣的说法是，由于东北各省玉米种植面积、单产等差异较大，对玉米种植户相应给予的补贴也就不同。现在中央已经将补贴资金拨付到东北。黑龙江是国内玉米生产第一大省，初步获得的信息是，该省对玉米的补贴金额是0.14元/斤。

李国祥、马文峰等专家认为，国家对玉米收购从“临储”制度改为“市场定价、价补分离”制度的方向是正确的，但是，粮食调控政策改革是长期的工程，并不能一蹴而就。像去年9月那样突然公布大幅度下调玉米临储收购价，这种“调整激进”的方法会影响到农民的种粮积极性。

对于如何尽快完善玉米收购新政，李国祥等多位专家提出建议，中储粮应该发挥政策性粮食收储央企的作用，在东北玉米主产区，大力发展订单农业。近年来，订单农业在黑龙江、广西、福建、河北等地已经“开花”，成为逐渐盛行的一种新型农业生产经营模式，这种契约农业、合同农业较好地适应了市场需要，一方面引导农民有计划地种植农作物；另一方面给农民种地增收带来保障。

粮食收储管理亟待改革

与对钢铁、煤炭等领域实施的“去产能”、处置“僵尸企业”不同，现阶段农业供给侧改革的最大难题是针对粮食的“去库存”。据前述中储粮内部人士所说，现在国库粮食对外拍卖越来越艰难，以玉米来说，甚至还有2012年、2013年的玉米存量，而且数量庞大。背后的主要原因之一，就是粮食拍卖要遵循顺价销售的原则。

按照现行政策规定，国家收储粮食之后，最后国库里的粮食走向市场，必须遵循顺价销售的拍卖政策，也就是说，国家对外拍卖的粮价，是综合了粮食收储管理的各种费用，而这些费用最终必定是由消费者埋单。

也正是由于这样的原因，才使得国库定期拍卖的粮价，一直降不下来。国库的粮食也越积越多。

李国祥、马文峰等认为，造成当前国有粮库严重超负荷，还有一个更深层次的原因，那就是长期以来，国有粮库管理混乱，由于在粮食收购、保管、轮换销售等方面有利可图，也助长了一些粮库管理人员的不法行为。像2013年公布的河南粮库贪腐大案，在牵涉的110名犯案人员中，涉案金额超过2000万元以上的就有4人，其中以2011年潜逃国外的中储粮周口直属库原主任乔建军涉案金额最大，竟高达2.37亿元。

在同期公布的查处结果中，河南共有35个直属粮库存在弄虚作假、空买空卖的“转圈粮”现象，其中最多的宁陵县直属库四年“转圈粮”达3.6亿斤，邓州和滑县直属库三年“转圈粮”为2亿多斤，总计“转圈粮”28亿斤。

据悉，按照现有粮食收储补贴政策，执行收储政策的粮库每收购一吨“托市粮”即可获得收购手续费50元、保管费86元，陈粮轮换销售手续费每吨30元，另外还有差价补贴。这一系列好处使得一些粮库管理人员，在收购时违规加价抢购粮食，在销售时又想方设法拖延粮食出库时间，多年累积下来，最终导致现在国有粮库爆满，销不动、调不出、储不下。

现在国家对小麦、水稻还实行托市收购政策。有关方面制定该项政策的初衷，让中储粮垄断政策性粮食收储，本来是想保护农民种粮获得收益，但现在绝大部分农民都是把粮食低价卖给了粮贩子，再由粮贩子转卖至中储粮管理的粮库。这样的结果是，国家补贴的钱没少花，但种粮农民并没从中得到多大实惠。

对于种粮农民为何没有直接去国有库点卖粮，河南省延津县一位种粮大户的说法是，中储粮开设的收粮库点较少，在河南的一些乡镇、甚至在有的县里，也没有中储粮的收粮库点，再加之，去粮库卖粮也需要支付一些装卸费、运送费，有的粮库还存在刁难售粮农民的行为，因此，大多数农民基本选择了在田间地头，直接把收获的粮食低价卖给粮贩子。

在收储管理、顺价拍卖政策之外，实施多年的粮食进口配额政策也备受业内质疑。现在国家把每年进口粮食的配额指标，基本上都交给中粮集团和其他国有粮企，民营、私营企业想从中获得半点好处，都难上加难。

国家发改委最近两三年出台的粮食进口配额政策这样规定，国内三大主粮进口分配情况是：小麦963.6万吨、玉米720万吨、大米532万吨，国企对应所占的比例分别是90％、60％、50％。而在分配给国企的粮食进口配额中，中粮占比最大。

据了解，仅仅是依靠粮食进口，中粮每年就能赚到数亿元。

李国祥表示，从目前的农业供给侧改革进展来看，对粮食的改革还只是集中在粮食种植调整、粮食收购、粮食价格等方面，并没有触及到粮食的储备管理、拍卖和进出口。

从整体上看，在粮食的“去库存”方面，还没有取得多大成效。

农民增收难待解

中央农村工作领导小组原副组长陈锡文、农业部部长韩长赋等官员谈到农业供给侧改革时，都强调要保障农民的收入不降低，但从目前针对玉米实施的种植结构调整、收购价格改革来看，农民收入增加仍然承压。

现在我国农民收入构成主要是来自四个方面：一是家庭经营务农收入；二是外出工资性收入；三是包括农业补贴、农村社保在内的转移性收入；四是财产性收入，比如承包地出租、房屋出租等。在经济下行压力加大、产业结构调整加快、农产品价格低迷、土地改革阻滞不前的大背景下，已经使得农民增收越发艰难。

具体来分析，在农业经营收入方面，现在针对玉米、小麦、水稻等主要农产品品种都在“去库存”。国内外粮食价格严重倒挂，政策性粮食提价收购已经触及“天花板”。从市场角度来看，整个大宗农产品价格回升的难度也非常大。在农民外出打工收入方面，由于受钢铁、煤炭等行业“去产能”的政策影响，农民工工资持续增长的动能明显不足。

再有就是转移支付，现在国家对种粮农民的农业补贴大致是每亩90元左右，对农村60岁以上的老人发放的养老金最低标准是每人每月70元，这两项转移支付标准都很偏低。此外还有农民的财产性收入，这方面受土地改革进展阻滞影响，现在农地还没有稳定的、能自由交易的产权，农地农房很难抵押出去，比如农民的宅基地，现有政策只允许每户农民能有一处宅基地，农户宅基地的使用权转让，还必须限制在本村村民之间，这实际上等于切断了农村宅基地的转让权。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，国家统计局公布的数据显示，中国农民收入保持了连续六年的增长，而且高于城镇居民收入的增幅，也就是说城乡居民收入的差距正在逐步缩小，但是，如果考虑到城镇居民所享有的教育、住房、卫生和社保等方面作为福利的隐性收入成分和地方上报农民收入中的虚报成分，城乡居民收入差距并不乐观。

中国经济体制改革研究会副会长宋晓梧也曾多次公开表示，这几年城乡居民收入差距虽然略有缩小，但并不是农民的务农收入真正增加了，而是农民在城市的打工收入占到整个收入的40％。国际上还“没有一个国家用第二产业、第三产业企业发的钱算到农民收入的头上，只有在中国城乡分割的特殊背景下算成农民收入”。

中国经济体制改革研究会会长高尚全也在关注农业供给侧改革问题。他认为，现在城乡差距巨大、农村发展长期滞后的重要原因，是农民的承包地、宅基地、集体经营性用地难以变成资本，农民难以获得财产性收入，应该通过土地制度等改革，以合法的方式，让农民的袋子鼓起来，农民才能过上小康生活。

对于现在影响农民提高收入的一系列制度性障碍，有接近国家发改委的专家进一步分析表示，这不仅会继续扩大城乡贫富差距，加剧收入分配不公，还可能会冲淡中央多年来给农民的包括取消农业税和给予各项补贴在内的各类好处和优惠。农民增收难度加大，将会是长期困扰中国经济发展的重大问题之一。

李国祥、马文峰等认为现在整个农业供给侧改革还只是停留在表面，并没有真正触及到体制机制层面。因此，他们提出的建议是，一方面要进一步完善农业结构调整政策，加大农业补贴支持力度，推进农业科技和农业制度创新；另一方面要加快土地制度、户籍制度、社保制度等方面的改革步伐，这样才能既确保农民利益不受损，又能扎实有效推进整个农业供给侧改革。