□ 本刊记者 焦建/文苏琦/编辑

9月下旬，茅坝村新建起的村委会办公楼，一摞摞深紫红色封面的证件本子，整齐地码放在资料室内平整的灰白色瓷砖地上。因数量太多，这些印着“股权证”的本子首尾相连，占满了两面墙的墙角空间。

茅坝村地处贵州省湄潭县永兴镇，是该县近期开始的村集体股份经济合作社改革试点地之一。按照规划，该村已将村集体所属经营性资产及资源性资产全部折股，按“一人一股”确切量化到村民头上。如能成功，除解决因产权虚置导致的“家底”不清、村民权益无保障等问题外，还将为农村集体资产改革确权确股探出新路。

作为中国农村进一步改革的基础，农村集体产权制度改革，在继上世纪90年代中后期针对集体经营的社队企业、乡镇企业并不十分成功的产权改革之后，已与林权、农地承包经营权、宅基地使用权一起，构成了“3+1”改革任务。

与其他三项改革相比，农村集体产权改革范围及进展在全国不统一、要实现的权能（占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等）多样、推进路径也多元，堪称“硬骨头”。据《财经》记者近日在贵州的调查：总额可达数万亿元的集体资产改革完成后，还将面临与其他改革兼容，以及资产保值增值等共性难题。

2017年底前，这项由中央层面推动的全国性试点工作将完成。来自地方的实践经验将以何种方式被得到吸纳，下一步改革又将作出哪些突破性部署，各方均抱以期待。

改革框架

上世纪80年代以“增人不增地、减人不减地”改革在全国闻名的湄潭，是“全国农村改革试验区”之一。8月中旬，其在贵州范围内率先挂牌村级集体股份经济合作社，是其承担的“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能”的改革任务之一，得到了中农办、农业部等中央部门的支持。

“改革先后有四个难题：成员边界、集体资产边界、股份制量化，以及建立平台。”湄潭县农村改革试验区办公室副主任张雷告诉《财经》记者，“在吸取全国各地改革经验后，我们希望清晰明了地一次性解决多重利益关系问题。”

对第一个难题，因涉及分财产的资格门槛，各地处理起来都颇为棘手，争议也多种多样。故湄潭在制度设计之初，便对集体成员来源做了历史梳理：解放初期打土豪分田地，后来逐渐在初级社的基础上过渡到高级社，再到人民公社。社员是土地原先的所有者，也是土地承包时有资格获得承包地的人。

能够体现这种梳理作用的细节之一，是改革设计者为了解决行政村存在的大锅饭问题，选择了将行政村内部以往的生产队或自然村作为分社分股依据，在合作社基础上，另立分社资产量化明细表，股改历史上原属于该分社的资产。

“一开始想以1983年土地首轮承包时的信息作为成员边界基准，但因年深日久、资料不全，只得以1998年湄潭土地二轮承包时为准，将承包地人口、当时的现有人口、户主三个信息作为起点，设立‘桩子’，并以2016年3月31日24时为‘结点’，涵盖在范围之内的人口，是有资格进入下一轮筛选的原始取得人口基数。”湄潭县农牧局副局长张勇称。

按照湄潭的设计，处于“桩子”和“结点”之间的人，亦要通过《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》进行加减，最终筛选成为集体经济组织成员。

“加法”的核心原则，是土地承包关系及户籍关系。得以取得资格的方式，包括原始取得、婚姻取得、收养取得、移民取得、申请取得；得以保留资格的情况包括：原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员；长期下落不明被注销户籍后返回，在其他地方无户籍人员；农村居民购买“蓝皮户口”人员；农村军民购买城镇养老保险而转为城镇户口人员，其他人员。

丧失成员权的“减法”，则体现在以下五种情形当中：死亡，除士兵、学生等形式外户口迁出，户口在本村、已界定为其他经济组织成员，成为国家财政供养的机关、事业等在编在岗及离退休人员，其他法律、法规规定的情况。

“不能多头占有，不能两头落空”，是湄潭处理成员权这一棘手问题的基本原则。此外，该县还采取了“确权确股不确资”的方式，将资产在集体经济组织成员中按1人1股平均量化，以“人为基数，户为单位”核发股权证书。

“考虑到不给未来造成后遗症，标准放得相对宽松，能确定进来的都确定进来了，省得自找麻烦。”张勇说。

但也有不那么宽松的时候。以该县已基本城镇化的湄江镇湄江村（街道）为例，与广东佛山等地类似，该地已基本将土地全部出租，也借此形成了上亿元的资产。“很多人已成了城里人，以前回村里闹一闹就能分一点收益，导致矛盾不断。这一次改革就给了他们二选一：当着干部、拿着编制吃财政饭，要工作就不能享受分配。”张雷说，“另外，嫁出去的女孩子，户口不迁出去，还把女婿们迁进来当‘入赘男’，一家两个以上女婿出现这种情况的，只解决一个，‘倒插门’有一个养老送终的就够了。”

对第二个难题，湄潭的选择是资产全部清理完。但纳入确股的主要是资源性（包括土地）及经营性这两块。因村办企业少，设备不多且变动大，机械设备没有被纳入。

《财经》记者在“茅坝村股份经济合作社资产股份量化明细表”中发现，纳入的资产有两类：土地类资产包括公路占地、水利沟渠占地、耕地、林地、山塘占地、荒地、滩涂、广场占地、经营性建设用地，商铺类资产则包括商铺、停车场及市场。

与全国只划经营性、不划非经营性及资源性资产的地区相比，湄潭标准相对宽泛，张雷说，“集体产权制度改革要缓解土地承包时留下的矛盾，划分清楚、不留夹生饭最好。江浙、广东的难题，一是成员权没解决好，另一个就是资产太多，没有统一的纳入标准”。

此外，“村里值钱的东西不多，资源性资产也不多，4138个股东，资金只有24407元，所以把与土地有关的都纳入进来了。”茅坝村股份经济合作社董事长肖文海对《财经》记者坦言，“一旦土地开发，按份分补偿也就有了依据。”他还表示，地方也希望通过改革，将属于农村集体的资产颁证。“国有土地有使用证，集体土地却没有。原先不股改，必要性不强，现在我们希望通过改革盘活土地资源，就要有一个分项的‘身份证’。”

按照工作进展，包括公路、沟渠、水利设施等原先属于集体却四至不清也没有证件的资产，或将逐渐由各所属部门解决相关问题。

增值设想

在量化时，湄潭对第三个难题选择了不保留集体股、改革一次到位，背后亦有取舍。

“湄潭资产不多，也不想再搞一次改革，于是把复杂问题简单化，不留集体股、土地股、农龄股等难算清楚的名目，只留成员股，简洁、实用。”张勇称。

如此一来，湄潭的试点村将建起村支部、村委会及村集体股份经济合作社分开的村级管理体制。由村集体承担的公共服务成本，改由抽取合作社三成盈利设立公益金方式承担。

同样要抽取盈利的，还包括拥有分红权的集体经济成员，以及为集体经济壮大进行的必要储备。分钱的方式有了，做大资产盘子赚钱，正是集体资产股改的第四个普遍难题。

“确员是加减法，确资是加法，确股是除法，经营管理则是乘法，要把资产做大，把收益做实。”张雷称，“经营与增值，是试点村的首要工作。”

湄潭为此进行的改革准备是否有效，或仍有待现实考验：方法之一，是以成为市场主体的形式让股份经济合作社开展经营，合作社的董事长和总经理分开，前者可由本村村支书或村委会主任担任，后者则必须外聘。

“能人经济”的作用被得到充分认可。“有能力去经营的人选对了，事情就干的起来。他们原先掌握的资源有限，下一步通过嫁接更多资源，能干出更大的事来。”永兴镇农业服务中心主任宋代祥称，“单凭合作社内部的人，要实现资产保值增值，比较困难。”

方法之二，是建立县及镇一级的农村产权流转交易中心（平台）。通过平台，含股权证在内的各种产权资源可以在其中完成信息发布、招标拍卖、转让租赁等交易，促进各类产权有序顺畅流转。

目前，当地投入5000余万元资金、占地约1万平方米，在湄潭中国茶城三期建立的农村产权交易中心（市场），已经完成了主体工程，计划在今年底投入使用。

另一个被寄予了更高期望的资产保值增值、或至少可让资产盘活变现的方法，则跟被纳入集体资产的土地等资产有关，它虽然未被列入目前与改革的一系列文件，但《财经》记者在当地采访时，却被多位相关人士提及：

“之前集体资产的问题是产权不清晰，想要去银行抵押，一方面村委会不是法人主体，另一方面没有权证，最终的结果是无法通过。而配合湄潭正在进行的一系列其他改革任务，我们希望把以前无法抵押的土地、商铺等集体资产均纳入可抵押范围，按照市值6折抵押。”当地的一位官员称。

在回答关于“这些资产——包括一系列集体经营性建设用地——的价格是否能高到有抵押的意义”这一提问时，这位官员称，“在入市试验时，国土部的领导也有类似疑问，贵州这种地方，经营性建设用地能值钱吗？但我们拍卖的17宗土地，基本都是一挂出去就被接手，且跟国有土地的价差并不悬殊，最偏远的村子也不例外。贵州乡村旅游业正在兴盛，这些地可以拿来建商铺、开宾馆，都是生财之道。”

因此，这位官员认为，目前农村改革应该采取的是综合协调的方式，包括把集体资产股改和集体经营性建设用地入市等关于农村土地的改革协调在一起，以便互相推动。“湄潭的集体建设性用地改革方案最初获得通过的难度不大，因为我们做了界定集体经济组织成员、集体经济组织等一系列基础性工作。否则谁来卖、怎么分，都会因缺乏主体导致改革失败。这就是改革配套的必要性。”该官员对《财经》记者称。

全局考验

早在二三十年之前，地处改革前沿的珠江三角洲以及内地一些城郊地区，由于承包地大多转化为非农用地，集体资产便率先开始了股份量化等产权改革实践。

从各地实践经验看，这项改革有诸多好处，一是使成员权表现股权，成员与组织间的关系简单、明晰；二是容易实现成员对资产占有的权利平等；三是集体资产置于股份经济组织后，有利于提高其利用效率；四是为进一步深化产权改革创造了条件。

“数万亿元集体资产只有做到产权清晰，才可以避免很多矛盾，很多历史遗留问题才能得到解决。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，“集体资产能到产权交易中心规范化地流转，整个集体资产就可以实现保值增值。通过这个改革，使集体资产能最大化地得到利用，从长期看意义很大。”

在这一大背景下，农村集体产权的改革试点，正在全国不同地区相对广泛地推开：2015年，安徽省旌德县68个村中有55个村（社区）拥有了经营性收入，累计达到285万元；江苏省农委公布的数据显示，今年上半年该省共有6751个村完成农村集体产权制度改革，296个村正在改革，共占总村数的40％。改革共量化集体经营性资产559亿元，累计分红92亿元。

各地试点在积极推进的同时，顶层设计也在紧锣密鼓地筹备中。据新华社透露，今年中国有望围绕农村集体产权制度改革推出一系列指导文件，包括“关于推进农村集体产权制度改革的意见”、“稳定和完善农村基本经营制度的指导意见”，以及“土地增值收益调节金征管办法”等。

但结合各地实践及《财经》记者近日对贵州的样本式调查，在此改革加速阶段，可能会出现以下难题：其一，全国各地对于集体经济组织股改的步骤差别较大。例如，关于股份经济合作社如何登记，在浙江就通过省人大地方授权的方式得到了化解，但在贵州等改革相对较晚的地区，配套性的政策就尚未出台。如此一来，专业性的农民经济合作社可以登记，但股份经济合作社却会出现在工商局无法登记办证的窘境。

“目前各地都在希望中央层面对农民专业合作社法进行修订的步骤加快，使之增添更加详细的认定标准。不然集体经济组织股改的基础可能都没法搞清楚。”张勇称。

其二，因缺乏统一的集体资产认定标准，现有改革之间可能存在冲突。

“有的地方把经营性资产和资源性资产，都放到一起折股量化了，包括属于集体但没有分到户的耕地、经营性建设用地与林地等，这未尝不可。但这样一来，对落实十八届三中全会关于赋予农民集体资产股份权能的改革是很不利的。这次会议希望赋予农民的权能包括占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承，但因土地改革的范围受限，一旦把土地资产涵盖到集体资产中股改，就会出现抵押不了、转让不了的问题。这是目前地方改革还没明确注意到的问题。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对《财经》记者指出。

第三，对于股改的普适性问题，目前学界意见也并未统一。不少学者指出，集体产权制度改革的任务，并不是要全面建立股份经济合作社或集体产权制度下的股份公司。而是要建立更有利于农村长远发展的基层社会经济组织系统，各地应根据实际情况选择改革路径。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，在重要城市的郊区，以及一些事实上已脱离农业、转变为城市建成区的“农村”地区，集体资产很难分割到户，集体土地也不再是可以分配到户的承包地，可以通过集体资产的量化、固化，建立股份经济组织。

“在广大以农业为主，尤其是在以粮食生产为主的地区，能将中央关于土地承包经营权长久不变的政策落实好即可，并没有必要将原有集体经济组织转变为股份经济组织。对于农业经济来说，专业合作社要比股份经济组织更有生命力，适合后者发展的地区，本质上离农业越来越远了。”党国英称。

对于如何解决上述一系列在全国范围内协调改革的问题，叶兴庆认为，目前的关键在于，有关集体经济改革的一系列纲领性文件应尽快出台，否则其他一系列与之配套的改革都会处于难以深入推进的状态。

“目前需要一个整体性方案，去解决‘三块地一块产’改革过程中将碰到的共性问题，包括成员权的问题、集体经济组织的界定问题等。文件还没有出来，意味着讨论还在进行当中。”叶兴庆称。

在此之前，作为改革的突破口，张雷称，“中央对地方尽快出成果的期待还是很高的。但在鼓励胆子要大的同时，也提出了三条‘底线’：一、能否在制度层面拿出具有共性的、可复制和推广的经验。不是光说，而是能够看得见；二、通过试验是否撬动了地方的发展，有没有内生的动力；三、改革有没有制造矛盾，如果在推动发展的同时上访不断，这项经验也是不足取的。”