□ 本刊记者 左璇/文袁雪/编辑

12月5日，欧洲新添一份全民公投成绩单：由意大利总理伦齐（Matteo Renzi）发起的修宪公投，以支持者落后反对者近20个百分点的投票结果惨败。伦齐提请辞职，继英国前首相卡梅伦之后成为今年欧洲第二个因公投辞职的国家领导人。

2016年是公投对欧洲政坛影响激进的一年。4月，荷兰举行公投，坚决反对欧盟与乌克兰签署建立更加紧密的政治、经济关系的条约；6月，英国通过公投，在全世界的瞠目结舌之下决定退出欧盟；10月，匈牙利针对难民配额举行公投，投票者多数支持“不再接受新难民”的提案，但投票结果最终因为投票率不足50％而无效。

有研究显示，自上世纪70年代以来，欧洲的公投数量稳步上升。公投这种直接民主的形式可以激发公众对政治议题的参与、帮助执政者及时了解民意，是代议制民主的有益补充。但是，今年执政者在公投中遭遇的巨大逆流和挫败在历史上颇为罕见。

英国肯特大学的欧洲研究教授丘奇（Clive Church）对《财经》记者表示，伦齐和卡梅伦犯了相同的错误，他们傲慢地认为一旦举行公投自己可以轻易取胜，结果却错估局势，为汹涌而来的不满情绪提供了出口，以致决堤。

伴随着欧洲社会的极化和对于重大问题的分歧，可以预见未来还有更多公投正在路上；而在由难民危机、恐怖主义和数年来的紧缩政策刺激产生的“民粹主义”情绪助推下，公投极易被扭曲，成为极右翼运动的工具。

在法国，极右翼候选人、国民阵线主席勒庞（Marine Le Pen）将在明年4月的大选中迎战承诺大力改革的前总理菲永。勒庞曾表示一旦当选将举行法国退欧的公投，不过中右翼的菲永同样热衷公投，在过去一年至少五次建议举行公投。

在意大利，因公投获益的“民粹主义”五星运动党首领格里罗(Beppe Grillo)曾表示一旦有机会组阁将发起退出欧元区的公投。

在荷兰，极右翼自由党将在明年3月大选中竞争组阁机会，该党党首威尔德斯（Geert Wilders）曾表示有意就退欧、封锁边境、驱逐穆斯林等议题举行公投。

在德国，向来反对货币联盟、怀疑欧洲的新选项党(Alternative for Germany)也曾表示一旦在大选中取得进展，公投“退欧”将是首要任务。

汹涌澎湃的公投正在渐渐改变欧洲原来的政治构架。

意大利样本

本次意大利公投结果并不在政客和资本市场的意料之外，反对者以59％比41％的较大优势否定了伦齐的修宪提议，这与公投前民调结果大致相似，只是差距更大。

但是这并非期望的结果。罗马时间5日凌晨，欧元兑美元的汇率较前一个交易日下跌1.3％至1∶1.0524，为自英国脱欧后的最大单日降幅，本周末欧元曾触及1∶1.0506的20个月低点。

由伦齐发起的本次公投，意在将参议院的议员人数从315名削减到100名，把一些重大法案的立法权力收归众议院，同时将地方政府拥有的部分权力收归中央政府。

2014年宣誓就职总理时，伦齐承诺将改革政治体制和振兴经济。在中偏左的民主党支持下，他提出了改革“1947年宪法”的议案，宣称该议案可以简化立法过程。“二战”后制定的1947年宪法精细地规定了权力的制衡与平衡，以防止再次出现墨索里尼式的独裁者。但是，由于过于精细繁琐，宪法生效以来，意大利已经历了超过60届政府。

作为欧盟第四大经济体，意大利经济在伦齐任内毫无起色，整体失业率达11.6％，其中年轻人失业率更高达36.4％，国家债务水平处于历史高点，为GDP的132.7％，2016年的增长率大约为微弱的0.8％。伦齐派将经济复苏缓慢归因于政治体制低效。世界银行《2017全球商业环境报告》显示，在意大利修建一个仓库平均需要227.5天，远高于OECD国家的平均值152天。

意大利外长保罗·真蒂洛尼近期在《金融时报》上撰文表示，没有一个欧洲国家像意大利一样拥有两个功能相似的议会，议员的人数显然太多，中央政府和地方政府职能不清，只有通过修宪才能改变国家机构效率低下的问题。

然而议案备受争议：虽然较早时候在议会勉强获得通过，但是赞成票没有达到修宪需要的三分之二多数，因此伦齐不得不诉诸公投。意大利最高法院在8月同意于12月4日举行公投。这是意大利近年来第三次修宪公投，2001年公投通过修宪决议，2006年公投否定了修宪决议。

包括五星运动党、北方联盟、前总理贝卢斯科尼的意大利前进党在内的三大反对党均争辩说改革就是一场危险的集权运动，会导致总理权力泛滥。而伦齐派认为这毫无依据，外长真蒂洛尼驳斥说，“总理并不会因此有更多的权力，更何况和欧洲其他国家的首脑相比，他手上的权力都更少。”

公投结果揭晓，民众对国家政府权力多寡的把握偏向了与政府相反的方向。内政部的统计数据显示，三分之二的北部居民出现在投票站，而南部居民的投票率则更低，但反对者占总投票数70％以上的省份均出现在南部。相对富裕的北部通常被认为会更倾向支持伦齐政府，而经济欠发达的南部更可能支持由五星运动党代表的草根政治力量。这种结果也显示了无论南部还是北部，公众对伦齐的修宪提议整体支持率不高的尴尬状况。

一位投下反对票的意大利公民Francesco Maringiò对《财经》记者表示，改变基本法的做法是错误的，它无益于任何关键问题的解决，意大利的问题并非宪法出了问题，而是政策不当造成的，修宪只会改变权力的制衡与平衡，将寡头政治制度化。

对于修宪未触及问题本质，位于布鲁塞尔的欧洲政策研究中心经济和金融研究主任格罗斯（Daniel Gros）也有相同感受，他对《财经》记者分析说，意大利的主要问题在于政党和各种意识形态过多，而这些分裂的党派往往又依赖他们领袖的意志，修宪不能触及这个核心问题。

伦齐于公投次日向总统塞尔焦·马塔雷拉提交了辞呈，但马塔雷拉表示，他并未应允伦齐立刻辞职，而是希望他继续留任数日，至少等参议院近期通过2017年预算案后再做打算。

公投结果获得了反对派的一片欢呼。被欧美媒体贴上“民粹主义”标签的五星运动党创始人、喜剧演员格里罗（Beppe Grillo）、反欧盟的北方联盟党领导人萨尔维尼（Matteo Salvini）均呼吁立刻进行改选，将伦齐的失败兑现为本党的政治资本。

不过，马塔雷拉表示尽管面对反对党派的压力，他并未打算立刻重新进行大选。意大利的银行业正处在重重危机中，政局动荡将加剧投资者的避险情绪，从而导致意大利债务缠身的银行业雪上加霜。

如果立刻解散议会，新的大选最快将在明年2月举行，届时最大获益者或将是以五星运动党代表的反对党。Maringiò对《财经》记者说，五星运动是个非传统的政党，主要支持者是意大利的年轻人，它是第一个不为政治活动募资的政党，也是第一个提出要跨越左右之争和设立最低工资的政党，它还在快速的变化和形成过程中，他虽然不是支持者，但也还在观望并有所期待。

直接民主的利弊

在欧洲，许多国家有公投的传统。公投既可以由政府发起，不少国家还允许公民通过筹集到足够多的签名，即可要求就某个议题进行某种范围内的公决。公投的结果大多具有强制执行的效力，但也有一些公投是咨询性的，不具有强制执行的效力。

公投以直接民主的形式，让公民直接决定某项议题，而非由选举产生的代表作出间接决定。欧洲国家可能进行公投的议题主要包括欧盟的成员资格、贸易协定的批准、具体的政策议题（例如是否加入欧元区）等。

一些政治学家认为，没有国家是完全实行代议制或者完全实行直选制的，适当次数的直选对代议制国家的政治运行是一个有益补充，它可以让由选举产生的代表及时了解什么才是当下真正的社会情绪。

近年来，欧洲国家举行公投的次数见长，逐渐成为欧洲政治的一种常态。公投最为常见的国家包括瑞士、丹麦以及爱尔兰，而几乎没有进行过公投的国家有德国和比利时。

对公投的利弊尚有争论。支持者认为，公投可以促进公民的参与和讨论，具有更高的合法性。例如伦敦大学国王学院的教授博格达诺（Vernon Bogdanor）就对BBC指出，人们常常觉得选举出来的代表不能履行他们的意志，代议制民主让他们觉得无法施加任何影响，直接民主则不然。

反对者则指出，公投让选民在对复杂问题不能完全了解的情况下作出一个简单的“是”或者“否”的选择，并不合理。德国《明镜》周刊曾在英国脱欧公投后警告说，大量的“简单主义者”正在涌现，他们用自己的方式吸引着不理智的选民，这对民主是个危害。

宾夕法尼亚大学的政治学教授奥利里（Brendan O’Leary）在分析意大利公投修宪派失败原因时认为，当伦齐向公众提出“支持我，否则我就辞职”这种二选一的选项时，实际上是送给反对者一个礼物——反对者得以动员所有力量，一旦反对成功就大获全胜。

他继而表示，如果伦齐把他的诉求一个一个地提出来，而不是全部绑定在一起，他或许有机会逐个得到选民的支持。“他应该从卡梅伦的失败中看到教训，当英国公投结果揭晓时，他还有机会取消公投的决议，但是他没有那么做。”

一个可能的解释是，伦齐上台时曾经承诺挑战欧盟的紧缩计划，特别是在财政领域为意大利争取更多的自主权，但是两年半过去了毫无进展，他可能感到已经没有时间了。

英国肯特大学的丘奇对《财经》记者表示，大多数的选民都对体制结构没有太多兴趣，因此对政府来说很关键的改革对选民没有卖点，选民关心的是经济、就业和生活水平，如果这一切都很糟糕，他们关心的是谁带来了这种结果，并要用选票惩罚他们，伦齐和卡梅伦在这种情况下举行公投简直就是给了选民一个充分表达和释放不满的机会。

这或许可以解释为什么在将于明年举行大选的法国和德国，极右翼反对派均强调一旦当选就将进行退欧公投——公投赋予了对现状不满的选民决定国家政治前途的权利，带来希望。

但是公投结果并不是总能与人们的意愿相符，这时他们又会反转过来支持代议制。

英国爱丁堡大学的公共政策博士艾希·霍恩（Jan Eichhorn）近期做了一项统计研究，他询问来自法国、西班牙、德国、爱尔兰、波兰和瑞典的人对公投的看法，发现大多数人都回答：“对，我希望我的国家也进行公投，我也希望进行类似的决策过程。”但是在这六个国家里，爱尔兰是进行公投数量最多的国家，来自爱尔兰的人却多数选择了反对公投。

这样的选择陷阱会将欧洲带向何方，还需拭目以待。