□ 董祚继/文
土地制度改革在供给侧结构性改革中举足轻重，这不仅由于土地仍然是“财富之母”，是经济活动不可或缺的基本要素和物质载体，更由于经济发展中的一些结构性问题、深层次矛盾，如城乡二元结构、产业空间同构、土地财政依赖、房产市场分化、地方债务风险等，与土地供给低效、土地制度不完善直接相关。尽管改革取向早已明确，但由于土地问题的基础性、根本性和复杂性，有关土地制度的改革探索仍步履维艰。
在此背景下，日前经中央全面深化改革领导小组和国务院审定、国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（下称《意见》）甫一推出便备受关注。可以说，《意见》在市场化配置城镇用地上迈出了实质性的一步，是土地供给侧结构性改革的重要突破。
富有“含金量”的制度创新
改革开放以来，我国城镇化进程加快，城镇建设用地规模迅速扩张。受粗放、外延式发展方式和用地方式影响，现有城镇建设用地中低效用地十分普遍。
所谓城镇低效用地再开发，就是针对布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，通过制度创新和深化改革，促进建设用地再开发，推动城镇更新改造，以提升城镇用地的人口、产业承载能力，提高城镇用地产出率和利用效益。按照《意见》要求，低效用地改造开发的具体范围，包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。
《意见》并非凭空臆造，而是在深入总结近年来部分省市试点探索的基础上提出的。2009年，广东省在国土资源部支持下开展了以“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）改造为主要内容的城镇低效用地再开发试点，作为应对国际金融危机冲击的重大举措；2013年，试点增加了浙江、江苏、上海等省市，进一步探索可复制、可推广的经验。几年来的试点探索取得了重要进展，显示了制度创新的巨大效应。
首先，有力促进了土地节约集约利用，增加了城镇建设用地的有效供应，缓解了建设与保护的矛盾。城镇低效用地再开发，一方面盘活了低效存量用地，释放出大量的用地空间；另一方面相应减少了对农用地特别是耕地的占用，实现了保障与保护的统一。
据广东省调查统计，全省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省四年的新增建设用地规模。广东2009年以来已实施“三旧”用地改造54.67万亩，其中完成改造项目5003个，面积29万亩；正在改造项目3819个，面积25.67万亩；平均节地率达到47.24％。浙江省2014年以来累计完成城镇低效用地再开发项目4941个，面积18.96万亩，改造后工矿仓储用地平均容积率从0.7提高到1.5，商服用地平均容积率从1.2提高到1.9，平均节地率在50％左右。
其次，带动了社会资本投资，促进了产业结构优化升级，培育了发展新动能。城镇土地的再开发和高效利用，除了释放出新产业、新业态发展的用地空间外，往往还伴随着资本、劳动力、科技等要素的追加投入，伴随着传统产业升级和结构调整，并通过土地级差收益的显化为企业发展注入新的活力和动力，从而发挥稳增长、调结构的乘数效应。
截至目前，广东省已累计投入改造资金1.03万亿元，其中社会资本投资约占八成；已完成的改造项目中，产业结构调整约占70％，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或者“互联网+”、健康医疗等新产业、新业态所替代。浙江省以“亩产效益综合评价”为基础配置土地，倒逼企业进行技术改造和产业转型,工矿仓储用地亩均投资强度从112万元提高到257万元、亩均产出从70万元提高到186万元，商服用地亩均投资强度从74万元提高到476万元、亩均产出从68万元提高到142万元。
第三，改善了城市环境和公共服务，提高了城市宜居性，促进了以人为中心的新型城镇化。城镇低效用地再开发，改变了长期以来外延扩张的发展模式，将注意力更多放到旧工厂、棚户区、城中村等建成区域和存量土地上，在优化用地结构和布局的同时，有效改善了城镇生活生产环境，修缮了城市公益和基础设施，强化了历史文化建筑和街区保护，明显提升了城镇化质量，使城市更加和谐宜居，老百姓普遍有“获得感”。
《意见》经中央全面深化改革领导小组和国务院审定后，意味着城镇低效用地再开发已由地方层面试点政策上升到国家层面制度安排，预期将产生更大的溢出效应。
供给侧结构性改革的重要突破
城镇低效用地再开发直观看，就是通过实施城镇存量和增量用地的差别化政策，盘活城镇低效用地，带动社会资本投资、产业结构升级和城市环境改善；从深层次分析，则是通过改革城镇土地使用制度，放松土地供给限制，降低城镇开发成本，以用地结构优化引导和推动产业结构优化升级，提高土地供给效率，这正是供给侧结构性改革的要义所在。具体体现在以下方面。
第一，土地供应由政府单一渠道改为政府、企业、集体多个渠道，促进了市场化配置土地。
始于20世纪80年代后期的城镇土地使用制度改革，改变了过去一律无偿、无限期划拨土地的做法，建立了城镇国有土地有偿使用制度，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。土地有偿使用不仅促进了土地节约集约利用，也为城市建设筹集了大量资金，并有效遏制了权力寻租，是我国土地制度的重大变革。
但从实践看，也存在一些突出问题，特别是供地渠道比较狭窄，从土地征收、储备到出让，由城市政府高度垄断，甚至土地定价（协议出让、地价优惠）也由政府一手操控，不仅扭曲了市场行为，加重用地结构不合理，也加大了土地开发中的利益矛盾，导致大量淘汰产业、过剩产能、城中村用地无法盘活出清；加之部分土地存在历史遗留问题，特别是沿海地区由于早前“三来一补”等加工贸易十分兴旺，大量旧厂房用地手续不全、无法调整利用，进一步加剧了用地供需矛盾，提高了企业用地成本，降低了工业产品竞争力。
《意见》明确了相关改革举措，拓宽了土地供应主体。比如，明确除有关法律法规，以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同规定或者约定应当由城市政府收回土地使用权的土地外，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。又如，允许各地根据实际制定优惠政策，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人参与城中村集体建设用地开发，集体经营性建设用地入市改革试点地区，可按照改革试点要求，采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。再如，对企业“退二进三”、迁址重建的，除制定鼓励政策措施外，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持。这些举措极具针对性，其实质是要改变城市政府对土地出让和一级开发的高度垄断，让企业、集体经济组织逐步成为城镇土地供应主体，推进土地市场化配置。
《意见》还明确了其他措施。一是鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；二是再开发涉及边角地、夹心地、插花地等零星土地的，可一并进行改造开发；三是针对历史遗留用地形成时间长、原因复杂、类型多样的情况，按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理，即对用地行为发生在1986年12月31日之前的，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》确权后，直接登记发证；发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，依照1988年修订的《土地管理法》，按土地现状办理征收手续；发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，按照1998年修订的《土地管理法》，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费后，办理土地转用征收手续。这些措施指向明确、务实管用，有利于释放建设用地潜力，有效扩大城镇土地供应。
第二，土地供应方式据实采用划拨、协议出让、招拍挂出让等多种方式，有利于盘活存量土地资源。
我国现行城镇土地使用制度将扩大土地有偿使用覆盖面作为方向，将建设统一开放、竞争有序的市场体系作为目标，总体上是符合市场配置资源改革方向的。但在实践过程中，也存在无视用地来源、轻视产权保护、忽视地方多样性，采取简单划一做法的倾向，为高效利用土地人为设置了障碍。比如，存量建设用地与新增建设用地相比，历史遗留问题更多，利益关系更加复杂，拆迁开发成本更高，采取统一的招拍挂出让方式无疑面临更大困难。又如，现有用地形成于不同时期，产权来源多种多样，采取统一收回、整理、出让的方式实施旧城改造，难免侵害产权主体的权益，也会加大拆迁改造的难度。再如，城市更新方式多种多样，既有改变用途、拆除重建或功能升级的，也有不改变用途、只调整完善功能的，对经营性用地一律实行“净地”招拍挂模式，明显捆住了城市更新的手脚。这些问题，导致城市更新改造举步维艰，也使城市外延扩张势头难以遏制。
《意见》在坚持土地出让基本制度的基础上，针对存量用地与新增用地的不同特点，并结合产权来源、改造方式等不同实际，明确了差别化的政策措施。
一是改变了“一刀切”的招拍挂出让模式，允许原划拨土地改造后用途仍符合《划拨用地目录》的，可继续按划拨方式使用；改造开发土地需办理有偿使用手续，符合协议出让条件的可依法采取协议方式。
二是在土地用途认定、价款缴纳上区别对待，明确原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款；利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可继续按原用途使用，过渡期为五年，过渡期满后依法按新用途办理用地手续。
三是实行政策性奖补，规定原国有土地使用权人没有开发能力的，可由政府依法收回土地使用权进行招拍挂，并给予原国有土地使用权人合理补偿；优先安排一定比例用地用于公共设施建设，对积极履行公共性、公益性义务，配建保障性住房或公益设施的改造开发主体，可给予适当政策奖励。此外，采用政府和社会资本合作（PPP）方式实施项目建设，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施（见国土资源部《产业用地政策实施工作指引》）。这些政策措施，适应了旧城改造和城市更新的多样性需求，降低了城镇土地开发门槛，维护了原国有土地使用权人的土地权益，将为城镇低效用地开发利用注入活力。
第三，统筹兼顾国家、集体、个人的土地增值收益，有利于增加城乡居民财产性收入。
按照我国现行法律规定，城镇建设必须统一使用现有国有土地或经征收的国有土地，城镇经营性建设用地必须通过有偿方式取得，农村集体建设用地不能直接入市，通常称为“一个龙头放水”。究其实质，是将农村土地转为城镇建设用地的增值收益，以及城镇建设用地改变用途的增值收益，全部收归国有（城市政府所有）。随着市场取向的改革不断深化和城乡居民产权保护意识的日益增强，上述制度的执行也日益困难，征地拆迁纠纷越来越多、周期越来越长，改革势在必行。
《意见》的核心精神，就是鼓励土地权利人自主改造开发，鼓励社会资本积极参与开发，形成形式多样的开发模式。对于国有土地使用权人来说，就是鼓励其通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发；对于农村集体经济组织和集体建设用地使用权人来说，就是鼓励其采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。运用市场化手段参与改造，鼓励多样化模式推进开发，目的就是让市场的各个主体都能从中受益，参与开发的企业、组织和个人都能分享增值，在盘活利用城镇低效用地、扩大产业用地供给的同时，逐步增加城乡居民财产性收入，落实协调发展、共享发展理念。
为了保障改革决策的顺利推进，维护群众土地权益，《意见》要求健全民主协商和社会监督机制，明确提出建立公开畅通的沟通渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得进行改造开发；建立项目信息公开制度，对改造开发涉及的各个环节实行全过程公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。
第四，改变一次性出让土地的做法，有利于摆脱对土地财政的过度依赖，逐步过渡到可持续的税收模式。
现行土地出让制度显著扩大了地方政府可用财力，使地方政府土地财政特征越来越明显。应当说，土地财政多年来在提供市政基础设施建设资金、支持地方加快发展等方面，确实扮演了一个极重要的角色，也是我国土地公有制优越性的体现。同时也要看到，在我国特有体制和特定发展阶段形成的土地财政，承载着复杂的利益关系，一定程度上扭曲了地方政府行为，导致各地将房地产变成主要投资品，带来了大量显性和隐性的系统风险。现行土地财政不可持续，必须寻找可持续的增长模式。
《意见》无论是提出鼓励国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发，还是鼓励农村集体经济组织和集体建设用地使用权人采取自主、联营、入股等方式进行改造开发，抑或鼓励引导工业企业“退二进三”等，其背后，都意味着放弃对单一的土地出让方式的过度依赖，某种程度上就是对“卖地财政”的纠偏。当然，改革不可能一蹴而就，要化解巨大的利益矛盾也不可能毕其功于一役。尽管如此，通过多渠道供应土地，鼓励自主改造开发，再加上变一次性出让为租赁为主、先租后让、租让结合等等改革，积小改为大改，最终实现“土地财政”转型升级，建立起可持续的税收模式，既是必要的，也是可行的。
城镇低效用地再开发改革前景广阔
城镇低效用地再开发潜力巨大。从用地规模看，多年来我国城镇建设用地快速增长，其中低效用地占了相当比例。据遥感监测，1990年至2012年，全国20个城市群建设用地规模由1.54万平方公里扩展至7.90万平方公里，扩大了4.13倍，其中长三角和珠三角分别扩大了9.4倍和9.6倍，“土地城镇化”明显快于人口城镇化，积聚了大量低效用地。
从用地效率看，目前我国人均城镇用地133平方米，工业用地容积率只有0.3－0.6，若将人均城镇用地逐步压缩到100平方米，工业用地容积率提高到0.6－1.2，至少可盘活用地3000万亩。从用地结构看，现状城镇用地中，工矿仓储用地占28.0％，东部地区这一比例更达到32.0％，远远高于发达国家城市工业用地占比，如纽约1988年工业用地占比是7.5％，大阪1985年是14.5％，东京1982年是2.5％。另外，我国公共管理与公共服务用地占城镇用地的比例达到12.5％，也远远高出国标要求。
过高的工业用地和公共管理用地占比，是城市产业结构和用地结构不合理的表现，但也为结构调整、产业升级储备了大量建设用地。近年来的试点经验表明，只要制度合理、政策对头，许多城镇低效用地都可以盘活利用，为产业发展和城镇建设释放大量空间。
推进城镇低效用地再开发恰逢其时。经济发展进入新常态，土地市场分化，土地财政萎缩，落实扩内需、稳增长、调结构，仅靠扩大新增建设用地供应，培育一级市场的管理模式、运作办法不再奏效，必须转变土地利用方式和管理方式，多渠道挖掘土地资源潜力，全方位发挥土地资源资产效应。这为城镇低效用地再开发提供了重要契机。
城镇低效用地再开发对民营经济更是重大利好。城镇低效用地再开发的各项制度创新，归结起来就是“放权让利”，对社会投资十分有利。与政府和社会资本合作（PPP）项目相比，城镇低效用地再开发项目一般投资范围较宽、投资门槛较低、投资回报期较短、预期收益较可靠，更加适合民间投资。可以说，城镇低效用地再开发新政为民间投资提供了巨大商机。
城镇低效用地再开发任重道远。作为一项敏感复杂、影响深远的改革，城镇低效用地再开发也还有不少探索空间。比如：如何建立合理有效的利益分配机制，以推动各项“鼓励措施”落地；如何处理好依法依规与政策激励的关系，引导农村集体经济组织和集体建设用地使用权人积极参与城中村集体建设用地开发；如何妥善处理大量手续不全的历史遗留用地问题，既有效盘活存量土地、又防止诱发新的违法用地，等等，都有待各地大胆实践、深入探索。
作者为国土资源部调控和监测司巡视员，编辑：许瑶
