□ 聂日明/文

谈到中国社保，社会各界担忧的主要是社保基金日渐扩大的收支缺口、沉重的缴费负担、区域间收支结余的不均衡以及社保属地化管理带来的区域市场分割。因此而衍生的降低社保费率、延迟退休年龄、养老全国统筹、划拨国有股到社保等政策讨论，无一不是舆论关注的焦点。大众对社保的覆盖面关注得较少，也很难判断成就的大小。

中国社保的基本保障按“条”可以划分为机关事业单位、城镇职工、城镇居民和农村居民四个层次。近几年的社保改革逐渐将机关事业向城镇职工的标准并轨，将城乡居民合并。以2014年数据计算，有3.7亿人参加机关事业与城镇职工基本养老、0.93亿人享受待遇，5亿人参加城乡居民基本养老、1.4亿人享受待遇；医保中，有2.83亿人参加城镇职工基本医保、3.15亿人参加城镇居民基本医保、7.4亿农村居民参加新农合。从覆盖率来评价，中国的社保体系获得ISSA的表彰可谓实至名归。

但覆盖面只是社保的一个维度，中国社保高覆盖率背后的隐忧不少，其中因户籍产生的福利歧视、政府补贴的不平等现象，严重影响了社保的再分配功能。

非户籍职工补贴户籍职工

中国社保主要由职工养老和职工医疗构成，两项保险的收支占社保总收支的95％。制度设计之初，社保被定位为保险，主要体现了受益原则（缴费与受益对应）、指定用途（保险分类缴费、专款专用）和激励原则（个人账户完全积累，统筹账户多缴多得），并兼顾再分配。

但职工养老与医疗的缴费中，统筹占比过大，再则个人账户长期空账运行，资金已经被统筹使用，现收现付主导了基本养老与医疗保险，形成在职职工缴费为退休职工发放养老金的格局，具有很强的代际间再分配的性质。

当前退休职工主要是在本市退休的户籍人口，缴费人群相对多元，2014年职工养老有2.55亿人缴费，有0.55亿农民工。具体到上海，969万职工养老缴费人群中，非户籍的超过400万人，其中有347万农民工，也就是说非户籍职工缴费给户籍退休职工发养老金。

当基本养老体制在全国范围内可以自由转移接续时，非户籍养户籍的问题也没那么大，因为他们仍然未来也可以享受待遇。但自2009年国家推出职工养老和医疗关系跨省转移接续政策后，职工跨省流动办理社保关系的转移接续并不方便。2014年上海的农民工及其单位至少缴纳了364亿元养老保险，但关系转入转出仅有7.63万人次，人均转移基金2.2万元，考虑到农民工及其他非户籍人口的流动性比较大，养老关系跨省转移的难度可见一斑。

在大城市控制人口规模的背景下，社保关系转移接续甚至出现了倒退。2009年，国家规定各地不得以户籍等限制城乡各类流动就业人员按照现行规定转移接续城镇职工基本医疗保险等，但到了2015年，落户成为城乡基本医保关系接续的前提条件。

非户籍职工权利与义务不对称的现状，让地方政府意识到非户籍职工缴纳社保是对城市的贡献，各地不仅强制要求非户籍职工缴纳社保，而且还对他们的就业、居住、买房、落户和子女入学层层设限，以连续缴满若干年社保为前提条件。

多数城市的社保体制中还有强制非户籍职工向户籍职工补贴的现象，如强制非户籍职工缴纳失业保险费，但只有户籍职工才能享受待遇。上海的城镇居民医保主要由户籍人口参保，但其医保基金的资金来源中有30％左右来自于职工医保的拨款。这些强调非户籍职工缴费义务，但漠视其享受待遇权利的政策，意味着相当部分的非户籍职工的社保缴费其实是在补贴户籍职工。

高覆盖率背后的保障水平鸿沟

社保覆盖率高固然可喜，但我们应该关注覆盖率背后的保障水平。

统计显示，2014年中国60岁及以上的老人有2.12亿，考虑到女性55岁退休的情况，应该享受退休待遇的人员超过2.3亿，包括9300万的职工和机关事业退休人员和1.4亿领取城乡居民养老保险待遇的老人。后者在2014年共领取了1571亿元养老金，即超过60％的退休年龄人员领取每人每月91元的养老金。

据笔者测算，养老保障水平最高的是机关事业退休人员，月退休金为4317元，城镇退休职工为2110元。机关事业的养老待遇是城镇职工的2倍，是城乡居民的47倍。即使是城镇职工这个类别内，机关事业性质的职工，其退休金也比企业职工要高25％。

现行较高的养老保障覆盖率是包含了1.4亿领取待遇的老人及未来有同样待遇的3.6亿城乡居民，每个月领取的91元离解决温饱相去甚远，是中国社会保障的短板，这种覆盖率就算是100％也毫无意义。扣除这部分人口，养老保险覆盖的仅有3.7亿人（城镇职工与机关事业），占全部人口四分之一，覆盖率并不高。

唯一值得称赞的是基本医保。医保主要分为城镇职工、城镇居民和新农合三类，覆盖了95％的境内公民，并呈现筹资水平与保障水平对应的局面。

职工医保筹资标准高、大多数来自职工及单位的缴费，人均年筹资2841元（2014年，以下同），保障水平高，报销比例达81％，住院统筹次均支付6522元。城居医保和新农合则是低筹资水平，人均年筹资四五百元，80％是政府补贴，保障水平相对较低，保证基本需求，报销比例在60％左右，住院统筹次均支付不足职工的一半，就诊医院也有一定的限制。

社保再分配加剧贫富差距

一般认为，城乡居民老人领取的待遇较低源自他们大多没有缴过保险费，主要靠政府补贴，而城镇职工及其单位的高缴费标准支撑了较高的保障水平，这并无问题。

一些官员、专家也强调，社会保障以保基本为优选目标，防止高福利倾向，要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况，超出财政承受能力，避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。

尽管中国还不是高福利国家，但社会保障支出也不低。2015年全国决算支出19019亿元，比2011年增长了71％，占同期财政总决算的比重也从2011年的10.2％上升到2015年的10.8％。正常理解，这些支出应该补短板，向贫困人群倾斜。

事实恰恰相反。2014年全国财政决算显示，财政针对机关事业、城镇职工和城乡居民的养老金补贴分别为3668亿元、3295亿元和1349亿元，合每人每月4317元（退休金由财政全额支付）、320元和79元，人数最少、工资水平较高的机关事业享受了最多的人均补贴，而最贫困、待遇最差的城乡居民获得的人均补贴仅有机关事业的2％。

财政对城镇职工的补贴力度也很大，占到城镇职工养老基金收入的20％左右，考虑到现有城镇退休职工大多是1998年以前的国企职工，原本就是制度的受益者，生活质量和福利水平远远高于农民及城市非正规就业人员。政府在社保领域的再分配行为不仅不去弥补这一差距，反而补贴制度的受益者。

回过头来看，中国需要警惕的不是“高福利陷阱”，而是福利分配严重不均的陷阱，政府对机关事业和城镇职工的补贴太多，而对最广大的城乡居民补贴太少，前两者的补贴或许无法减少，但财政对后者的投入应该大幅增长，才能配得上中国当前的经济发展水平。

作者为上海金融与法律研究院研究员